Annotatie ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:249, TvAR 2024/8176
Essentie
Bestemmingsplan. Natura-2000. Stikstof. Plantoets. Verschilberekening referentiesituatie. Verkeer. Heersend verkeersbeeld.
Samenvatting
Het bestemmingsplan voor de herontwikkeling van het landgoed Paleis Soestdijk en de realisatie van woningen in het aangrenzende Alexanderkwartier is op een aantal onderdelen gebrekkig. Het bestemmingsplan wordt geheel vernietigd. Dat betekent dat het huidige plan voor Paleis Soestdijk en omgeving niet doorgaat. De Afdeling komt tot de conclusie dat onder andere de verkeersafwikkeling en verkeersveiligheid bij evenementen niet deugdelijk zijn onderzocht. Ook is het bestemmingsplan wat betreft de gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en is het plan in strijd met verschillende bepalingen uit de provinciale omgevingsverordening. Op deze en andere punten krijgen veel bezwaarmakers gelijk.
Uitspraak
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:249, bestemmingsplan "Landgoed Paleis Soestdijk", gemeente Baarn
Annotatie D. Korsse
1. Het gaat hier om een spraakmakende zaak, omdat het bestemmingsplan waarover de Afdeling zich buigt betrekking heeft op de herontwikkeling van het landgoed Paleis Soestdijk. Het bestemmingsplan voorziet onder meer in de organisatie van evenementen op dit terrein. In de beroepen wordt mede aangevoerd dat bij de voorbereiding van het plan ten onrechte is geconcludeerd dat de ontwikkeling niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied. Naar aanleiding daarvan slaat de Afdeling in de uitspraak enkele piketpaaltjes die voor de praktijk van belang zijn en die in deze annotatie worden aangestipt. Vanwege deze focus zijn hierboven uitsluitend de overwegingen van de omvangrijke uitspraak opgenomen waarin de beroepsgronden over de stikstofberekening behandeld worden.
2. In de eerste plaats is vermeldenswaardig dat de Afdeling in deze uitspraak enige creativiteit accepteert bij het vaststellen van de omvang van de referentiesituatie. Volgens vaste jurisprudentie bestaat de referentiesituatie uit de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan. De stikstofemissie in de referentiesituatie wordt niet als een gevolg van het nieuwe plan beschouwd en mag in de stikstofberekening dus worden afgetrokken van de stikstofemissie die voor de plansituatie wordt berekend. In deze uitspraak richt de discussie zich op de hoeveelheid verkeer die in de referentiesituatie plaatsvond. Dat verkeer werd deels gegenereerd door evenementen, die volgens de Afdeling waren toegestaan op grond van het voorgaande bestemmingsplan en feitelijk ook plaatsvonden. Interessant is dat de Afdeling oordeelt dat bij het bepalen van de omvang van deze verkeersgeneratie mocht worden uitgegaan van het aantal evenementen dat plaatsvond in 2019 en dus niet hoefde worden uitgegaan van de jaren direct voorafgaand aan de vaststelling van het plan. De reden daarvoor is dat zich in de jaren 2020 en 2021 uitzonderlijke omstandigheden voordeden in de vorm van de covid-pandemie en de nationale maatregelen die als gevolg daarvan van kracht waren. Toch gaat het mis, omdat in de berekening voor de hoeveelheid overig verkeer van en naar het plangebied is uitgegaan van het gemiddelde van de verkeersgeneratie over de jaren 2012, 2013 en 2018. Dat is volgens de Afdeling onjuist, omdat het paleis in 2019 al gedeeltelijk voor het publiek gesloten was. Die sluiting maakte dus deel uit van de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie op de referentiedatum. Bovendien is het de Afdeling onduidelijk waarom de verkeersgeneratie in de jaren tussen 2013 en 2018 niet is betrokken in de berekening van de hoeveelheid overig verkeer.
3. In de tweede plaats is interessant dat in de stikstofberekening op een afwijkende manier een verschilberekening is gemaakt tussen de referentiesituatie en de plansituatie, die de Afdeling niet aanvaardbaar acht. De Instructie gegevensinvoer door AERIUS Calculator schrijft voor dat zowel de referentiesituatie als de plansituatie met het programma moeten worden doorgerekend. AERIUS verzorgt vervolgens een verschilberekening, op basis waarvan het programma vaststelt of als gevolg van het plan sprake is van een toename van stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied. In de berekening die aan het bestemmingsplan ten grondslag ligt is er echter voor gekozen om de verkeerscijfers voorafgaand aan de invoer in AERIUS al handmatig te corrigeren. Dat is gedaan door de verkeersgeneratie in de referentiesituatie af te trekken van de verkeersgeneratie in de plansituatie. Het berekende verschil is bij de invoer in AERIUS gehanteerd. De Afdeling keurt deze handelswijze af, omdat niet duidelijk is of dit gevolgen heeft voor de rekenresultaten die met AERIUS zijn gepresenteerd.
4. In de derde plaats verdienen de overwegingen over het opgaan van het verkeer in het heersende verkeersbeeld de aandacht. De Instructie gegevensinvoer geeft aan dat verkeersstromen van en naar het plangebied in de berekening moeten worden meegenomen totdat ze deel gaan uitmaken van het heersende verkeersbeeld. Volgens de Instructie is dit het geval op het moment dat het aan- en afvoerende verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg bevindt. Hierbij weegt ook mee hoe de verhouding is tussen het verkeer dat door de voorgenomen ontwikkeling wordt gegenereerd en het reeds op de weg aanwezige verkeer. In de regel wordt het verkeer meegenomen tot het zich verdund heeft tot enkele procenten van het reeds aanwezige verkeer, aldus de Instructie. In de berekening die aan het plan ten grondslag ligt is aan de maatstaf ‘enkele procenten’ invulling gegeven door het verkeer in de stikstofberekening mee te nemen tot de kruispunten waar de bijdrage aan de totale verkeersintensiteiten als gevolg van het plan lager wordt dan 5%. Bij de toepassing hiervan is vervolgens niet uitgegaan van de totale verkeersgeneratie op een dag dat een evenement wordt georganiseerd (hetgeen uit verkeerstechnisch oogpunt verdedigbaar is), maar van de totale verkeersgeneratie op jaarbasis, uitgemiddeld per dag (hetgeen logisch is in de systematiek van AERIUS, dat de stikstofdepositie immers op jaarbasis berekent). De Afdeling oordeelt dat in de berekening voor de opname in het heersende verkeersbeeld in dit geval een grens mocht worden gehanteerd van 5% van de reeds aanwezige verkeersintensiteiten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de Instructie het voorbeeld noemt dat het verkeer op een provinciale weg doorgaans sneller in het heersende verkeersbeeld zal zijn opgenomen dan op een rustige weg. Wat betreft de omvang van de verkeersgeneratie die aan de 5%-grens moet worden getoetst, erkent de Afdeling dat bij evenementen sprake is van een piek in het verkeer, maar acht zij doorslaggevend dat AERIUS de totale emissie van het verkeer op jaarbasis berekent. Het uitgangspunt in de berekening, inhoudende dat wordt uitgegaan van een uitgemiddelde verkeersgeneratie en niet van de pieken die plaatsvinden op evenementendagen, is volgens de Afdeling dus juist.
5. De uitspraak biedt dus enkele nieuwe, praktische handvatten voor het maken van een plantoets in het natuurspoor. Specifiek gaat het daarbij om de invoergegevens die moeten worden gehanteerd voor het verkeer dat door het plan wordt gegenereerd.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.