Annotatie ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:818, AB 2019/243
Essentie
Met de regels uit de Waterwet wordt onder meer beoogd bescherming te bieden tegen overstromingen en wateroverlast. Deze regels strekken daarmee ook tot de bescherming van de belangen van diegenen van wie het woon- en leefklimaat mede door de bescherming tegen overstromingen en wateroverlast wordt bepaald. Het relativiteitsvereiste verzet zich niet tegen een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden.
Samenvatting
Met de regels uit de Waterwet wordt dus onder meer beoogd bescherming te bieden tegen overstromingen en wateroverlast. Deze regels strekken daarmee ook tot de bescherming van de belangen van diegenen van wie het woon- en leefklimaat mede door de bescherming tegen overstromingen en wateroverlast wordt bepaald. Weliswaar wonen [appellant A] en [appellant B] op een afstand van ongeveer 1 km van de primaire waterkering en vlak achter een secundaire waterkering, maar niet uitgesloten is dat zij van een overstroming of wateroverlast als gevolg van het falen van dit deel van de primaire waterkering gevolgen kunnen ondervinden. De situatie dat de toepasselijke rechtsregels uit de Waterwet en de daarop gebaseerde regelgeving kennelijk niet strekken tot de bescherming van de belangen van [appellant A] en [appellant B] doet zich niet voor. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb niet aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden in de weg.
Uitspraak
ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:818, water- en wegenvergunning verleend voor het vernieuwen van Windpark Westerse Polder, waterschap Hollandse Delta
Annotatie J. Kevelam
1. Uitspraken waarin de toepassing van het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a Awb aan de orde is bij besluiten (zoals watervergunningen of projectplannen) die zijn verleend of vastgesteld op grond van de Waterwet (artikel 2.1 jo. 6.21 of 5.4 Waterwet) zijn schaars. Dat maakt de uitspraak het signaleren waard. Ook geeft de uitspraak een mooie aanleiding om de toepassing van het relativiteitsvereiste in het waterrecht nader onder de loep te nemen en de stand van zaken tot op heden te bezien.
2. In deze uitspraak staat een besluit tot verlening van een wegen- en watervergunning voor het vernieuwen van een windpark centraal. Dit besluit is verleend door het college van dijkgraaf en heemraden van waterschap Hollandse Delta. Het (bestaande) windpark bestaat uit zeven windturbines binnen de beschermingszone van een (primaire) waterkering. De vijf nieuwe windturbines zijn voorzien buiten de beschermingszone van de waterkering, maar de rotorbladen bevinden zich wel boven de beschermingszone van de waterkering. Om die reden is er een watervergunning benodigd op grond van de Keur voor waterschap Hollandse Delta 2014. Tegen het besluit tot verlening van de (eveneens benodigde) omgevingsvergunning voor de oprichting en het in werking hebben van het windpark zijn door appellanten ook rechtsmiddelen aangewend. De Afdeling heeft bij uitspraak van 13 maart 2019 uitspraak gedaan op de hoger beroepen van appellanten over die omgevingsvergunning (ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:803). In deze annotatie staat enkel de hierboven opgenomen uitspraak centraal.
3. Appellanten wonen op ongeveer 1 km afstand van het windpark. Zij vrezen voor zicht- en geluidhinder van het windpark. Ook vrezen zij dat eventuele negatieve effecten op de waterkering hun woon- en leefklimaat in negatieve zin zullen beïnvloeden.
4. In hoger beroep komt eerst de vraag aan de orde of appellanten wel belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 lid 1 Awb bij het bestreden besluit zijn. Het college meent dat appellanten geen gevolgen van enige betekenis ondervinden, omdat het besluit enkel strekt tot het vervangen van zeven windturbines door vijf windturbines. De Afdeling gaat hier onder verwijzing naar haar uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 – waarin zij het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ nader heeft toegelicht – niet in mee. Volgens de Afdeling doen zich geen omstandigheden voor die aanleiding geven voor het oordeel dat appellanten geen gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden. Hierbij betrekt de Afdeling dat appellanten bij het falen van de waterkering op hun percelen te maken kunnen krijgen met wateroverlast.
5. Voor diverse omgevingsrechtelijke besluiten die nodig zijn voor het oprichten en in werking hebben van windturbines heeft de Afdeling in haar jurisprudentie handvatten gegeven voor de beoordeling of een appellant belanghebbende is bij het betrokken besluit. Zo hanteert de Afdeling bij de beoordeling of een appellant belanghebbende is in het kader van besluiten tot vaststelling van bestemmings- of inpassingsplannen en omgevingsvergunningen voor windparken op land als uitgangspunt dat gevolgen van enige betekenis aanwezig kunnen worden geacht binnen een afstand van tien keer de tiphoogte van de voor appellanten dichtstbijzijnde windturbine, gemeten vanaf de voet van de windturbine (vergelijk onder meer ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, r.o. 7). Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat bij de beoordeling of een appellant belanghebbende is bij een ontheffing die op grond van de Wnb in het kader van het soortenbeschermingsrecht is verleend, de ruimtelijke uitstraling van het project dat mede door de ontheffing mogelijk wordt gemaakt niet van belang is. Bepalend is of de handeling waarvoor de Wnb-ontheffing is verleend ruimtelijke uitstraling heeft op de woon- en leefomgeving van de appellanten (vergelijk onder meer ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, r.o. 9).
6. De Afdeling gebruikt deze handvatten niet ter invulling van het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ voor de beoordeling of een appellant belanghebbende is bij een besluit tot verlening van de watervergunning voor windparken op land in de onderhavige uitspraak. Evenmin ontwikkelt zij in deze uitspraak specifiek voor laatstgenoemd besluit geldende handvatten. Dit is begrijpelijk, nu immers niet op voorhand in objectieve zin een grens kan worden getrokken of maatstaven kunnen worden gegeven voor de beoordeling wie als gevolg van het falen van een waterkering te maken kunnen krijgen met wateroverlast en wie niet.
7. Vervolgens komt de vraag aan de orde in hoeverre het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van appellanten. Vergunninghouder voert (voor het eerst in hoger beroep) aan dat de belangen van appellanten zijn gelegen in de bescherming van hun woon- en leefklimaat. Vergunninghouder stelt dat de Waterwet algemene belangen beoogt te beschermen die geen verband houden met het woon- en leefklimaat van appellanten. Om die reden staat volgens vergunninghouder het relativiteitsvereiste in de weg aan een vernietiging van het bestreden besluit. In de beroepsprocedure bij de rechtbank was de vraag of is voldaan aan het relativiteitsvereiste geen onderwerp van geschil. Een verklaring hiervoor kan wellicht worden gevonden in het feit dat het beroep ongegrond is verklaard en de rechtbank in zoverre ook geen aanleiding zag om deze vraag ambtshalve te onderzoeken (zie Rechtbank Rotterdam 13 februari 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:1015). De bestuursrechter kan het relativiteitsvereiste immers op verschillende momenten toepassen: voor of nadat hij ingaat op de vraag of de ingeroepen regel al dan niet geschonden is (zie hierover C.B. Modderman, ‘Het moment van toepassing van het relativiteitsvereiste door de bestuursrechter’, NTB 2012-8 (29)). Als een beroepsgrond niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit, dan behoeft een eventueel verweer dat artikel 8:69a Awb zich tegen vernietiging op deze grond verzet, geen bespreking (zie bijvoorbeeld ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1489, r.o. 10.4).
8. Onder verwijzing naar het toetsingskader van de Waterwet (neergelegd in artikel 2.1) meent de Afdeling dat het relativiteitsvereiste in dit geval niet aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden in de weg staat. Met de regels uit de Waterwet wordt onder meer beoogd bescherming te bieden tegen overstromingen en wateroverlast. Deze regels strekken daarmee volgens de Afdeling ook tot de bescherming van de belangen van diegenen van wie het woon- en leefklimaat mede door de bescherming tegen overstromingen en wateroverlast wordt bepaald. Appellanten wonen weliswaar op 1 km afstand van de (primaire) waterkering en achter een secundaire waterkering, maar het is niet uitgesloten dat zij gevolgen kunnen ondervinden van een overstroming of wateroverlast als gevolg van het falen van de (primaire) waterkering waar de windturbines in de nabijheid zijn voorzien. Zie in vergelijkbare zin over de toepassing van het relativiteitsvereiste in relatie tot waterveiligheidsnormering: ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:709, r.o. 7.1, ABRvS 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:523, r.o. 2 en ABRvS 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3092, r.o.9.
9. De jurisprudentie overziend, lijkt uit het beperkt aantal gewezen uitspraken van de Afdeling over het relativiteitsvereiste bij een beroep op normen die zich richten op het onderwerp water, te volgen dat de Afdeling snel aanneemt dat sprake is van een belang dat valt binnen het beschermingsbereik van waternormen (zie in dezelfde zin B.J.P. Stramrood, ‘Actualiteitenoverzicht bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste. De toepassing van het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – Stand van zaken’, TBR 2016-9 (129), p. 816-828).
10. Voor het terrein van het waterrecht is in 2006 de invoering van een relativiteitseis onderzocht door Jurgens en Widdershoven. Dit onderzoek leidde tot de conclusie dat er bij invoering van een relativiteitseis een mer à boire van procedures zou ontstaan, die uiteindelijk nauwelijks zou leiden tot een beperking van de toetsing van de rechter en de rechter voor een grote hoeveelheid werk en ingewikkelde juridische vragen zou stellen (aldus H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, Nederlands waterrecht in Europese context, Deventer: Kluwer 2014, p. 27 waarin het betreffende onderzoek van Jurgens en Widdershoven wordt aangehaald: G.T.J.M. Jurgens en R.J.G.M. Widdershoven, ‘De betekenis van de invoering van een relativiteitseis voor de rechtsbescherming in het waterrecht’, in: Th.G. Drupsteen, H.J.M. Havekes en H.F.M.W. van Rijswick, Weids Water, Den Haag: SdU Uitgevers 2006, p. 161-186). Anno 2019 – ongeveer dertien jaar na het verschijnen van de betreffende bijdrage van Jurgens en Widdershoven – kan worden vastgesteld dat de relativiteitseis tot op heden inderdaad nauwelijks lijkt te leiden tot een beperking van de toetsing van de rechter voor besluiten op het terrein van het waterrecht. Tot een grote hoeveelheid werk en ingewikkelde juridische vragen lijkt de relativiteitseis evenwel tot op heden niet te hebben geleid (afgezien van de uitspraak van de Rechtbank Midden Nederland van 25 april 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:2109, v.a. r.o. 9).
11. De relativiteitseis is tot op heden in de jurisprudentie met name aan de orde geweest in relatie tot waterveiligheidsnormering als onderdeel van één van de doelstellingen van de Waterwet, te weten: bescherming bieden tegen wateroverlast (zie artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder a Waterwet). Het is gelet op het brede beschermingsbereik van dergelijke normen niet verwonderlijk dat de relativiteitseis niet snel aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden in de weg staat en zal staan. Het toetsingskader van de Waterwet bestaat echter ook uit de doelstellingen ‘bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen’ en ‘vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen’ (vergelijk artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder b respectievelijk c Waterwet). Dat de relativiteitseis wel een rol kan spelen bij de doelstelling ‘bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen’ is reeds gebleken uit genoemde uitspraak van de Rechtbank Midden Nederland van 25 april 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:2109, v.a. r.o. 9. De rechtbank lijkt in deze uitspraak te suggereren dat laatstgenoemde doelstelling niet strekt ter bescherming van de belangen van organisaties die zich inzetten voor de sportvisserij.
12. Kan de relativiteitseis ook een rol spelen voor de doelstelling ‘vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen’? Er bestaat al jarenlang een discussie in de literatuur en in de praktijk over de toetsing van watervergunningaanvragen aan de doelstellingen van de Waterwet en dan met name over de precieze wijze van invulling van de doelstelling ‘vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen’ (zie uitvoerig hierover J.J.H. van Kempen, ‘Actualiteiten waterrecht 2018’, Milieu en Recht 2018-7 (81), p. 452-458). Betreft dit louter toegekende functies, of kunnen ook feitelijk aanwezige, niet-toegekende functies hiertoe gerekend worden? De memorie van toelichting bij de Waterwet lijkt te suggereren dat het om toegekende functies moet gaan (zie Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3). Dit, terwijl uit de jurisprudentie van de Afdeling lijkt te kunnen worden afgeleid dat functietoekenning geen noodzakelijke voorwaarde is om die functie als weigeringsgrond bij vergunningverlening te betrekken (zie ABRvS 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2999, r.o. 2.2). De wijze van invulling van de doelstellingen van de Waterwet kan (mede) het beschermingsbereik van de ingeroepen norm in het kader van de toepassing van het relativiteitsvereiste bepalen. Ik kan mij om die reden voorstellen dat er wellicht ook discussie kan bestaan over het relativiteitsvereiste in zaken waarin de laatstgenoemde doelstelling aan de orde is. Overigens verwacht ik dat ook in deze gevallen de Afdeling snel aanneemt dat sprake is van een belang dat valt binnen het (in beginsel brede) beschermingsbereik van genoemde doelstelling.
Klik hier voor een printversie van deze annotatie.