Annotatie ABRvS 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2599, TvAR 2022/8084
Essentie
Provinciale omgevingsverordening. Reactieve aanwijzing. Gebrekkige motivering.
Samenvatting
Bij uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak, van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1020 , heeft de Afdeling het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak het daarin geconstateerde gebrek in het besluit van het college van 10 juli 2018, waarbij een aanwijzing is gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, te herstellen. In de tussenuitspraak is onder 12.2, 24.1, 32.1 en 39.2 overwogen dat het college in de reactieve aanwijzing niet per perceel inzichtelijk heeft gemaakt waarom omzetting van de bestaande bedrijfswoningen in burger- dan wel plattelandswoningen leidt tot een onevenredige aantasting van de omvang en bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied en derhalve wel of niet buiten de reactieve aanwijzing konden worden gehouden.
Uitspraak
ABRvS 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2599, reactieve aanwijzing glastuinbouw, GS Zuid-Holland
Annotatie D. Korsse
1. In deze einduitspraak wordt de reactieve aanwijzing van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland vernietigd die was gericht tegen het bestemmingsplan 'Hoek van Holland – Buitengebied'. In dit plan werd toegestaan om bestaande bedrijfswoningen in een door de provincie aangewezen glastuinbouwgebied te gaan gebruiken voor reguliere woondoeleinden. Volgens gedeputeerde staten zou dat leiden tot een beperking van de bruikbaarheid van dat gebied en daarmee tot een doorkruising van het provinciaal beleid. De uitspraak volgt op een tussenuitspraak van 8 april 2020 ( ECLI:NL:RVS:2020:1020 ), waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat in de reactieve aanwijzingen per perceel inzichtelijk moest worden gemaakt waarom de desbetreffende woning de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied zou beperken. De Afdeling oordeelt nu dat de motivering die gedeputeerde staten naar aanleiding van de tussenuitspraak hebben gegeven nog steeds niet deugt.
2. Het oordeel in de tussenuitspraak dat de motivering van de reactieve aanwijzing moet worden toegesneden op de feiten en omstandigheden op perceelsniveau - en dus niet mag worden ingezet om reguliere woondoeleinden binnen een glastuinbouwgebied in meer generieke zin uit te sluiten - is vanuit de systematiek van de Wro goed te verklaren. De reactieve aanwijzing is gebaseerd op een algemene (instructie)regel in de provinciale omgevingsverordening, waarin kort gezegd is bepaald dat andere functies dan glastuinbouw mogen worden toegestaan, mits dat niet leidt tot een onevenredige aantasting van de omvang en de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied. Deze instructieregel is primair gericht tot de gemeenteraad. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad beoordelen of dat plan met de instructieregel in overeenstemming is. In dit geval dient de raad dus te onderzoeken en te motiveren dat een onevenredige aantasting van de omvang en de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied uitblijft, ondanks dat reguliere woondoeleinden worden toegestaan. De norm van een goede ruimtelijke ordening waaraan het bestemmingsplan moet voldoen, vereist dat deze afweging op perceelsniveau wordt gemaakt. De gevolgen van een woning op het gebruik van het glastuinbouwgebied verschillen immers van locatie tot locatie, zodat een potentiële belemmering in de omgeving van het ene perceel, niet automatisch betekent dat die belemmering zich ook op andere percelen voordoet. Bij de voorbereiding van het bestemmingsplan heeft de raad deze perceelsgewijze afweging ook gemaakt. De reactieve aanwijzing impliceert dat gedeputeerde staten van mening zijn dat de raad zijn huiswerk niet goed heeft gedaan. Dan moet in die aanwijzing ook voor ieder betrokken perceel worden onderbouwd waarom de raad in het licht van het provinciaal beleid tot een andere conclusie had moeten komen. Ik verwacht overigens dat dit onder de Omgevingswet niet anders zal zijn, ondanks het feit dat niet langer moet worden getoetst aan ´een goede ruimtelijke ordening´, maar aan een ´evenwichtige toedeling van functies aan locaties´.
3. In de herkansing slagen gedeputeerde staten er alsnog niet in om deze onderbouwing te geven. De reden daarvoor is samengevat dat de aangevulde motivering volgens de Afdeling een te theoretisch karakter heeft. Het uitgangspunt van die onderbouwing is namelijk dat een volledige herstructurering van het glastuinbouwgebied mogelijk moet zijn, waarbij bestaande belemmeringen, zoals woningen, wegen en watergangen, worden weggenomen. In rechtsoverweging 12.5 oordeelt de Afdeling dat niet duidelijk is of een dergelijke herstructurering wel realistisch is.
4. In dit tamelijk scherpe oordeel kan wellicht de intensievere toetsing worden herkend die de Afdeling – mede in het licht van de toeslagenaffaire – wil hanteren. De Afdeling kijkt immers kritisch naar de motivering van het besluit, in die zin dat zij beoordeelt of de onderbouwing in het licht van de feiten en omstandigheden van het concrete geval logisch, consistent en volledig is. Kortom, in de motivering van de reactieve aanwijzing moet een navolgbare stap worden gezet van het standpunt van de raad (en de betrokken eigenaar) dat reguliere bewoning niet op ruimtelijke bezwaren stuit, naar het standpunt van gedeputeerde staten dat dergelijke woondoeleinden onaanvaardbaar zijn. In dit geval lukt dat niet, omdat de door gedeputeerde staten kennelijk beoogde volledige herstructurering van het glastuinbouwgebied slechts een theoretische mogelijkheid lijkt te zijn. De woonbestemmingen kunnen dan ook geen werkelijke invloed hebben op het bereiken van die doelstelling. De reactieve aanwijzing kan daarom niet worden gedragen door de doelstelling om de herstructureringsmogelijkheid te waarborgen.
5. Een interessante vervolgvraag is of de reactieve aanwijzing hetzelfde lot beschoren zou zijn geweest als de instructieregel waarop die aanwijzing was gebaseerd strikter geformuleerd zou zijn. Met een 'striktere formulering' bedoel ik dat in de regel geen ruimte zou zijn geboden om een eigen afweging te maken over de aanvaardbaarheid van reguliere woondoeleinden binnen een glastuinbouwgebied. Stel dat in de verordening simpelweg zou zijn bepaald dat binnen het glastuinbouwgebied – behoudens de bestaande functies – uitsluitend mag worden voorzien in (glas)tuinbouw. Zouden gedeputeerde staten bij het geven van een reactieve aanwijzing dan ook op perceelsniveau moeten motiveren dat het bestemmen van reguliere woondoeleinden niet aanvaardbaar is? Vanuit de hierboven beschreven systematiek van de Wro zou dat naar mijn mening wel in de rede liggen. Het is verdedigbaar dat het er uiteindelijk om zou moeten gaan dat een reactieve aanwijzing slechts gerechtvaardigd is als de betrokken provinciale beleidsdoelstelling (in dit geval: de bescherming van de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied) geen adequate vertaling heeft gekregen in het bestemmingsplan. De motivering dat de aanwijzing noodzakelijk is voor de bescherming van een provinciaal belang zou zich daarom moeten loszingen van de instructieregel die met de aanwijzing wordt gehandhaafd (D. Korsse, Ruimtelijke ordening op niveau, IBR: Den Haag 2014, p. 177-178. Zie ook R. Kegge, Interbestuurlijk toezicht in de ruimtelijke ordening, IBR: Den Haag 2015, p. 105 en p. 139). Tot op heden is een dergelijke lijn echter nauwelijks te bespeuren in de jurisprudentie. Hiervoor zou een kritische beschouwing van de instructieregel zelf nodig zijn, waarbij wordt stilgestaan bij de doelstelling van die regel en de daaraan ten grondslag liggende motivering in het licht van de feiten en omstandigheden van het concrete geval. Dat lijkt voor de Afdeling vooralsnog een brug te ver.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.