Annotatie ABRvS 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3744, TvAR 2024/8195

Essentie

Onherroepelijke omgevingsvergunning. Unierecht. Nevele.

Samenvatting

Het betreft een verzoek tot intrekking van omgevingsvergunningen voor het windpark Windplan Blauw. Verenigbaarheid omgevingsvergunningen met het Unierecht? Verplicht het Unierecht tot heroverweging of intrekking van een onherroepelijke omgevingsvergunning?

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3744, verzoek intrekking omgevingsvergunningen windpark Windplan Blauw, gemeente Dronten

Annotatie D. Korsse

In deze uitspraak zet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een kader uiteen voor de beoordeling of het Europees recht verplicht tot het intrekken van een vergunning. Dat kader wordt uiteengezet en onderbouwd in r.o. 17.4-17.11.

Deze uitspraak is gedaan in het kielzog van de Nevelejurisprudentie. Deze jurisprudentie houdt kort gezegd in dat ten onrechte geen plan-MER ten grondslag ligt aan de milieunormen voor windturbines in het voormalige Activiteitenbesluit (hierna: de windturbinebepalingen). De windturbinebepalingen kennen dus een Unierechtelijk gebrek en moeten daarom buiten toepassing worden gelaten bij de besluitvorming over windturbineparken. Uit de tussenuitspraak over het windpark Delfzijl-Zuid (ECLI:NL:RVS:2021:1395) volgt dat dit Unierechtelijke gebrek betekent dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de locatie van windturbines die wordt aangewezen in een bestemmingsplan of een inpassingsplan niet mag worden gebaseerd op het gegeven dat de exploitatie van die windturbines zal voldoen aan de (gebrekkige) milieunormen in het Activiteitenbesluit.

In de voorliggende uitspraak oordeelt de Afdeling dat het Unierechtelijk gebrek ook kan doorwerken in vergunningen die op de windturbinebepalingen zijn gebaseerd. Dat is het geval als op het moment van vergunningverlening voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid of van de gevolgen van het milieu is uitgegaan van de windturbinebepalingen (r.o. 17.2). Op die manier kan de strijdigheid van de windturbinebepalingen met de SMB-richtlijn gevolgen hebben voor besluiten die zelf niet kwalificeren als een plan waarop de bepalingen uit die richtlijn van toepassing zijn (r.o. 17.1). Het gegeven dat de vergunningen onherroepelijk zijn, betekent niet dat de vergunningverlening zonder meer verenigbaar is met het Unierecht (r.o. 17.3).

De vervolgvraag is welke consequenties moeten worden verbonden aan een Unierechtelijk gebrek dat doorwerkt in een onherroepelijke vergunning. Appellanten betogen dat deze omstandigheid ertoe moet leiden dat de vergunning wordt ingetrokken. Daarbij verwijzen zij naar verschillende arresten van het Europese Hof van Justitie. De Afdeling loopt de verschillende arresten langs en zet op basis daarvan uiteen onder welke omstandigheden het bevoegd gezag in het licht van het Unierecht een verplichting heeft om een onherroepelijke vergunning opnieuw te beoordelen en zo nodig in te trekken.

De Afdeling overweegt in r.o. 17.5 en 17.6 eerst dat de verplichting om een onherroepelijke vergunning te heroverwegen of in te trekken niet voortvloeit uit het Nevele arrest zelf (dat volgens de Afdeling geen betrekking heeft op onherroepelijke vergunningen) en evenmin uit het Derrybrien-arrest (dat volgens de Afdeling moet worden bezien in de specifieke context van een inbreukprocedure). Een dergelijke verplichting moet worden gebaseerd op art. 2.33 lid 1 onder a van de voormalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Uit dit artikel volgt dat een omgevingsvergunning moet worden ingetrokken als de uitvoering van het Unierecht dit vereist. Daarbij staat het rechtszekerheidsbeginsel volgens de Afdeling voorop. Het Unierecht eist niet dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen van een besluit dat definitief is geworden na het vestrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen. Op dit uitgangspunt maakt de Afdeling in de voorliggende uitspraak twee uitzonderingen, die worden afgeleid uit het Kühne & Heitz-arrest en het Byankov-arrest van het Europese Hof van Justitie.

In het Kühne & Heitz-arrest (ECLI:EU:C:2004:17) zijn de volgende vier cumulatieve voorwaarden neergelegd waaraan moet zijn voldaan voordat sprake is van een verplichting van het bevoegd gezag om een onherroepelijke vergunning te heroverwegen of in te trekken:

• het bestuursorgaan moet naar nationaal recht bevoegd zijn om van dat besluit terug te komen;
• het in het geding zijnde besluit moet definitief zijn geworden als gevolg van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep;
• die uitspraak moet, gelet op latere rechtspraak van het Hof, berusten op een onjuiste uitlegging van het Unierecht, gegeven zonder dat het Hof is verzocht om een prejudiciële beslissing;
• betrokkene moet zich tot het bestuursorgaan hebben gewend onmiddellijk nadat hij van die rechtspraak kennis had genomen.

In r.o. 17.9 geeft de Afdeling een beperkte uitleg aan de voorwaarden b en c. Aan voorwaarde b is volgens de Afdeling alleen voldaan als de uitspraak in hoogste instantie is gedaan op basis van een beroep van de partij die ook om intrekking van de vergunning verzoekt. Voorwaarde c wordt door de Afdeling zo uitgelegd, dat de uitspraak waarmee de vergunning onherroepelijk is geworden berust op een onjuiste uitleg van het Unierecht. Dat betekent dat het Unierecht bij wijze van exceptieve toetsing bij de beoordeling is betrokken of betrokken had moeten worden. In de voorliggende uitspraak gaat het daar mis voor appellanten. De omgevingsvergunningen zijn onherroepelijk geworden door een uitspraak van de Afdeling waarin niet (bij wijze van exceptie) is getoetst of de windturbinebepalingen verenigbaar waren met het Unierecht en dat ook niet hoefde te gebeuren, omdat de betogen in die zaak daar geen aanleiding toe gaven (r.o. 17.18).

Uit het Byankov-arrest (ECLI: EU:C:2012:608) volgt dat een bestuursorgaan ook onder bijzondere omstandigheden gedwongen kan zijn om een vergunning te heroverwegen of in te trekken, als het gaat om ernstige schendingen van fundamentele rechten of vrijheden die de betrokkene aan het Unierecht kan ontlenen. Daarbij is ook de duur van de rechtsgevolgen van belang. Als de onherroepelijke vergunning langdurig rechtsgevolgen zal sorteren, dan weegt het legaliteitsvereiste zwaarder dan het rechtszekerheidsvereiste, aldus de Afdeling (r.o. 17.10).

Wat deze uitspraak buiten de context van de Nevelejurisprudentie betekent voor milieu- en natuurvergunningen, moet worden afgewacht. De eerste afdronk van de uitspraak is echter dat er op grond van het Unierecht weliswaar in algemene zin een verplichting kan bestaan om een onherroepelijke vergunning in te trekken, maar dat dit slechts onder specifieke voorwaarden het geval is, zodat een dergelijke verplichting in werkelijkheid niet snel zal worden aangenomen. De rechtszekerheid van de vergunninghouder zal in veel gevallen zwaarder wegen. In een tijd waarin vergunningen onder steeds grotere druk komen te staan van het Europees milieu- en natuurbeschermingsrecht, is dat een meevaller.