Essentie

Een wijziging van een vergunning die niet mogelijk maakt dat er er feitelijke wijzigingen binnen de inrichting plaats kunnen vinden, is geen wijziging in de zin van het Besluit milieueffectrapportage. Geen sprake van een m.e.r.-beoordelingsplicht.

Samenvatting

De aangevraagde wijzigingen hebben niet tot gevolg dat binnen de KCB feitelijke wijzigingen plaatsvinden. Zij hebben uitsluitend betrekking op de actualisatie van het Veiligheidsrapport. De aangevraagde wijzigingen vallen niet onder een activiteit als bedoeld in onderdeel D, categorie 22.3, onder 5°, van de bijlage bij het Besluit mer, reeds omdat hetgeen is aangevraagd geen wijziging, uitbreiding of oprichting als bedoeld in onderdeel A, tweede lid, van de bijlage bij het Besluit mer is. De omstandigheid dat hetgeen is aangevraagd in de toekomst tot gevolg kan hebben dat componenten van de KCB moeten worden vervangen maakt het voorgaande niet anders. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit geen m.e.r.-beoordeling hoefde plaats te vinden.

Uitspraak 

ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:517, wijziging Kernenergiewetvergunning Borssele, ministerie EZ

Annotatie M.A.A. Soppe

1.         Uit deze uitspraak volgt onder meer dat de Afdeling van oordeel is dat het in het Besluit m.e.r. veelvuldig gehanteerde begrip wijzing van een inrichting uitsluitend ziet op de situatie waarin een vergunning het mogelijk maakt dat er feitelijke wijzigingen binnen de inrichting plaats kunnen vinden. De aan de orde zijnde wijziging van de Kernenergiewetvergunning voor de kerncentrale Borssele (hierna: wijzigingsvergunning) ziet uitsluitend op de actualisatie van het zogeheten Veiligheidsrapport en biedt derhalve geen basis om feitelijke wijzigingen in de kerncentrale door te voeren. Dat het nieuwe Veiligheidsrapport impliceert dat de ontwerpbedrijfsduur van 40 naar 60 jaar gaat en dat zulks er in de toekomst toe leidt dat componenten van de kerncentrale moeten worden vervangen, maakt dat niet anders.

2.         Nu de Afdeling oordeelt dat er geen sprake is van een wijzing van een inrichting in de zin van het Besluit m.e.r., concludeert zij dat er ingevolge het Besluit m.e.r. geen verplichting bestond om voor de wijzigingsvergunning een m.e.r.-beoordeling te verrichten op grond van onderdeel D, onder 22.3, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (hierna: D-22.3). Helemaal bevredigend is de op de definitie van het begrip “wijziging” in onderdeel A van de bijlage bij het Besluit gebaseerde toetsingswijze niet. In kolom 2, onder sub 5, van D-22.3 Besluit m.e.r. wordt melding gemaakt van de wijziging van het tijdstip van de buitengebruikstelling of ontmanteling van meer dan vijf jaar. De bedoeling van de wetgever lijkt mij evident: een Kernenergiewetvergunning waarbij uitsluitend wordt voorzien in een wijzing van het tijdstip van de buitengebruikstelling van een kernenergiecentrale met 5 jaar of meer, moet aan een m.e.r.-beoordelingsplicht worden onderworpen. Derhalve ook als de zo’n vergunning geen feitelijke wijzigingen van de kernenergiecentrale mogelijk maakt. Wat er verder ook van zij, de aan de orde zijnde wijzigingsvergunning ziet niet op de buitengebruikstelling of ontmanteling, maar uitsluitend op een nieuw Veiligheidsrapport. Dat rapport impliceert dat de ontwerpbedrijfsduur wordt verlengd, maar omvat zelf geen juridische regulering van de termijn waarbinnen de kernenergiecentrale Borssele open mag zijn. De oorspronkelijke Kernenergiewetvergunning uit 1973 geldt voor onbepaalde tijd. In artikel 15a lid 1 Kernenergiewet is bepaald dat de vergunning uit 1973 vervalt met ingang van 31 december 2033. Dat de Afdeling tot de conclusie komt dat er vanwege D-22.3 geen m.e.r.-beoordelingsplicht voor de wijzigingsvergunning bestond, lijkt mij al met al juist.

3.         Opmerkelijk is overigens dat de Afdeling in r.o. 9.2 citeert uit D-22.3 zoals dat luidde tot 24 oktober 2012. Daarin werd (in kolom 1) gesproken over de behandeling en de opslag van radioactief afval. Aangezien de wijzigingsvergunning is genomen op 18 maart 2013, had de Afdeling moeten uitgaan van de huidige tekst van D-22.3. Zie (art. XIII van) het Besluit van 11 augustus 2012 tot herstel van gebreken van wetstechnische en inhoudelijk ondergeschikte aard in enkele besluiten op de beleidsterreinen van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Stb. 2012, 424. Voor de uitkomst van het geding maakt het geen verschil dat de Afdeling niet van de juiste redactie is uitgegaan. Zij heeft immers niet geconcludeerd dat D-22.3 sowieso niet van toepassing was omdat de omschrijving in kolom 1 zag op de behandeling en opslag van radioactief afval. Wellicht is de Afdeling bij haar toetsing wel van de juiste redactie uitgegaan.

4.         Appellanten hebben aangevoerd dat de verplichting om voor de wijzigingsvergunning een m.e.r.-beoordeling uit te voeren ook voort zou vloeien uit de m.e.r.-richtlijn en het Verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband (Verdrag van Espoo). De Afdeling gaat hieraan voorbij, zonder een inhoudelijke toetsing te verrichten. In lijn met eerdere uitspraken stelt de Afdeling dat de (huidige) m.e.r.-richtlijn, die door de EU in overeenstemming met het Verdrag van Espoo is gebracht, is geïmplementeerd in de Wet milieubeheer. Nu niet is bestreden dat de m.e.r.-richtlijn correct is geïmplementeerd, komt aan de m.e.r.-richtlijn volgens de Afdeling geen rechtstreekse werking toe. Zie in gelijke zin ABRvS 5 februari 2014, nrs. 201001848/1/A4 en 201300528/1/A4 (r.o. 3.10; deze uitspraak is tevens in aflevering 5 gepubliceerd; zie ook JM 2014/37) en eerder ABRvS 24 augustus 2011, nr. 201000106/1 (r.o. 2.6.3), M en R 2011/192; BR 2011/175. Deze jurisprudentie illustreert dat de Afdeling niet zelfstandig toetst of een richtlijnbepaling al dan niet correct is omgezet in het nationale recht. Een appellant die zich beroept op een m.e.r.-richtlijnbepaling (of een andere richtlijnbepaling) zal gemotiveerd moeten uiteenzetten waarom die bepaling niet correct in het Nederlandse wet- en regelgeving is omgezet. Alleen als dat met succes wordt gedaan en de desbetreffende bepaling zich er ook overigens voor leent om rechtstreeks door de rechter toegepast te worden, zal de Afdeling het bestreden besluit aan die bepaling toetsen (uitgaande van de concreet-inhoudelijke toetsingsmethode).

5.         Het oordeel dat er op basis van het Besluit m.e.r. geen m.e.r.-beoordelingsplicht geldt, nu de wijzigingsvergunning geen betrekking heeft op het mogelijk maken van feitelijke wijzigingen binnen de inrichting, is overigens inhoudelijk in lijn met de m.e.r.-richtlijn. De werkingssfeer van deze richtlijn strekt zich uitsluitend uit tot de projecten zoals die staan opgenomen in de bijlagen I en II bij die richtlijn. Tot die projecten behoort ook de oprichting of wijziging van een kernenergiecentrale (zie bijlage I, onder 2b, en bijlage II, onder 13, van de bijlage bij de m.e.r.-richtlijn). Uit HvJ EU 17 maart 2011, zaaknr. C-275/09, JM 2011/60 en HvJ EU 19 april 2012, zaaknr. C-121/11, volgt evenwel dat van een project in de zin van de m.e.r.-richtlijn alleen sprake is indien er sprake is van werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen. Onder verwijzing naar deze jurisprudentie heeft de Afdeling in ABRvS 27 juni 2012, nr. 201101874/1/A4, geoordeeld dat bijvoorbeeld een vergunning waarbij het gebruik van een bestaand spoor wordt geïntensiveerd geen project in de zin van de m.e.r.-richtlijn is. De thans aan de orde zijnde wijzigingsvergunning verandert niet de materiële toestand van de plaats. Derhalve ziet het niet op een project in de zin van de m.e.r.-richtlijn.

6.         Subsidiair betoogt een aantal appellanten dat art. 15a lid 1 Kernenergiewet de wijziging van het tijdstip van buitengebruikstelling als bedoeld in D-22.3 onder sub 5 tot gevolg heeft. Onder verwijzing naar HvJ EU 17 maart 2011, zaaknr. C-275/09, JM 2011/60, wordt gesteld dat er ook daarom een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt voor de wijzigingsvergunning. Het arrest van het Hof geeft onder meer aan hoe de m.e.r.-(beoordelings)plicht moet worden geëffectueerd indien een vergunning een fase vormt van een procedure die uiteindelijk gericht is op de goedkeuring van een project als bedoeld in de m.e.r.-richtlijn. De Afdeling concludeert dat de wijzigingsvergunning geen fase is van een procedure die uiteindelijk is gericht op de uitvoering van een activiteit waarvoor een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt en dat het subsidiaire betoog van appellanten daarom niet slaagt. Een nadere onderbouwing wordt niet gegeven. Ik ga er echter vanuit dat de Afdeling vindt dat de wijzigingsvergunning niet voorziet in dan wel nadere besluitvorming voorbereid met betrekking tot het veranderen van de materiële toestand van de plaats.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.