Essentie
Artikel 5.16 Wm niet buiten toepassing vanwege WHO-advieswaarden luchtkwaliteit
Samenvatting
De Afdeling stelt vast dat artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer een algemeen verbindend voorschrift is. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb kan tegen een algemeen verbindend voorschrift geen beroep worden ingesteld. Deze bepaling staat evenwel niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Een zodanig voorschrift kan voorts wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten indien het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. De rechter heeft echter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen.
De Afdeling overweegt dat de door stichting DGR en de stichting Singelgracht genoemde advieswaarden van de Wereld Gezondheidsorganisatie niet zijn aan te merken als een wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel. Gelet hierop geeft de verwijzing naar die advieswaarden geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, en c, van de Wet milieubeheer buiten toepassing moet blijven.
Uitspraak
ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3061, bestemmingsplan "Singelgrachtgarage Marnix", gemeente Amsterdam
Annotatie J. Gundelach
De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) publiceert guidelines. Hierin doet de WHO met het oog op de menselijke gezondheid aanbevelingen ten aanzien van milieubelasting, zoals de WHO Air quality guidelines of de op 10 oktober 2018 gepubliceerde Environmental noise guidelines for the European Region. De vraag is of de aanbevolen WHO-advieswaarden de minder strenge Nederlandse wettelijke milieunormen opzij kunnen zetten. Deze uitspraak laat zien dat dit voor de luchtkwaliteitregelgeving – over de boeg van de exceptieve toetsing - niet het geval is. Behalve op deze uitspraak wordt in deze noot ook ingegaan op de nieuwe WHO-advieswaarde voor windturbinegeluid.
Exceptieve toetsing luchtkwaliteitregelgeving
Deze uitspraak zag op een bestemmingsplan voor een parkeergarage in Amsterdam. Appellanten meenden dat ten onrechte is getoetst aan de luchtkwaliteitgrenswaarden uit de Wet milieubeheer, nu die tweemaal zo hoog zijn als de advieswaarden van de WHO. Zij wezen verder op het Urgendavonnis van de rechtbank Den Haag van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:RBDHA:2015:7145. Het Urgenda-arrest van het gerechtshof van Den Haag d.d. 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591, was op dat moment nog niet gewezen.
Artikel 5.16 Wet milieubeheer schrijft - kort gezegd en voor zover hier relevant - voor dat het bestemmingsplan niet mag leiden tot overschrijding van een grenswaarde uit bijlage 2. Bijlage 2 bevat grenswaarden voor onder meer NO2, PM10 en fijnstof/zwevende deeltjes specifiek tot 2,5 micrometer (PM2.5). Deze grenswaarden zijn inderdaad, zoals appellanten betoogden, voor PM10 en PM2.5 tweemaal zo hoog als de WHO-advieswaarden. Zo moeten de jaargemiddelde concentraties voor PM10 voldoen aan de grenswaarde van 40 μg/m3; de WHO-advieswaarde is 20 μg/m3. De jaargemiddelde concentratie voor PM2.5 moet voldoen aan de grenswaarde van 25 μg/m³; de WHO-advieswaarde is 10 μg/m³. De 24-uurgemiddelde waarde van 50 μg/m³ voor PM10 mag niet vaker dan 35 keer per jaar overschreden worden; de WHO adviseert een 24-uurgemiddelde van 25 μg/m³.
De Afdeling bestuursrechtspraak stelt vast dat artikel 5.16 Wet milieubeheer een algemeen voorschrift is, waartegen geen beroep openstaat. Exceptieve toetsing is wel mogelijk. Conform vaste jurisprudentie (zie o.a. ABRS 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3067, ABRS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1398 en ABRS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616) is die toets vrij terughoudend. De Afdeling overweegt dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift (deze overweging is bijzonder, nu artikel 5.16 wel een formeel wettelijke bepaling behelst) buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Zo’n voorschrift kan volgens de Afdeling daarnaast wegens strijd met een algemeen rechtsbeginsel buiten toepassing worden gelaten. Dat is het geval, als het overheidsorgaan, in aanmerking genomen de feitelijke omstandigheden en de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voorschrift bekend waren of op grond van deugdelijk onderzoek bekend behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot vaststelling van dat voorschrift heeft kunnen komen. Vaste Afdelingsoverweging daarbij is dat de rechter niet tot taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden die betrokken zijn bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften, tegen elkaar af te wegen (trias politica!).
De Afdeling wijst het betoog van appellanten op een zeer korte en bondige wijze af. Zij overweegt dat de WHO-advieswaarden niet zijn aan te merken als een wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel. Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat artikel 5.16 Wm niet buiten toepassing moet worden gelaten. Een andere wijze van motivering had ook gekund. Dit soort WHO-advieswaarden, of welke advieswaarden of deskundigenadviezen dan ook, zijn nooit een algemeen rechtsbeginsel. Wel kunnen zij (als zij al bekend waren ten tijde van het wetgevingsproces, hetgeen met de WHO Air quality guidelines van 2005 het geval was) invulling geven aan het oordeel of aan rechtsbeginselen, zoals die van een niet-onevenredige belangenafweging, belangenafweging of zorgvuldige voorbereiding, wordt voldaan. Dat deze beginselen voor exceptieve toetsing in aanmerking komen, is aangegeven in de conclusie van de advocaat-generaal Widddershoven over exceptieve toetsing (ABRS 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557). Overigens zou een meer materiële toetsing aan deze rechtsbeginselen naar verwachting niet tot een andere uitkomst hebben geleid. Vanwege de complexiteit van de materie en de politieke afwegingsruimte is het niet goed denkbaar dat de Afdeling de wettelijke luchtkwaliteitgrenswaarden bij zo’n materiële toetsing buiten toepassing zou laten.
De standaardoverweging van de Afdeling dat de exceptieve toetsing inhoudt dat de rechter “een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien ..(..)..” is in zoverre bijzonder, nu het in deze uitspraak wel gaat om een bepaling van een wet in formele zin. Mogelijk is de standaardoverweging ingegeven door het rechterlijk toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet van formele wetten aan de Grondwet. Wat er van de standaardoverweging ook zij, de Afdeling ziet geen beletsel om artikel 5.16 Wm exceptief te toetsen. Daarbij acht de Afdeling het kennelijk mogelijk dat artikel 5.16 Wm exceptief getoetst kan worden aan een algemeen rechtsbeginsel. Ook dat laatste is opmerkelijk, nu vanwege het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet, zoals uitgelegd door de Hoge Raad in het Harmonisatiewet-arrest, de rechter formele wetten immers niet mag toetsen aan nationale algemene rechtsbeginselen. Dit laatste wordt onderschreven door advocaat-generaal Widdershoven in de eerdergenoemde conclusie (rechtsoverweging 6.1).
WHO-rapport en windturbinegeluid
Voor (een combinatie van) windturbines gelden de rechtstreeks werkende geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Am): 47 dB Lden en 41 dB Lnight. In de vele windparkzaken van de afgelopen jaren heeft menig appellant betoogd dat deze normen buiten toepassing zouden moeten worden gelaten. Daarbij is ook een beroep gedaan op het feit dat de WHO een voorkeursgrenswaarde van 40 dB Lnightaanbeveelt. Dat heeft de WHO gedaan in de in 2009 uitgevaardigde Night noise guidelines for Europe. Dit beroep op de WHO-voorkeursgrenswaarde is door de Afdeling onder verwijzing naar de nota van toelichting van het AM afgewezen. In die nota (Staatsblad 2010, 749, p. 8) was vermeld dat op grond van de overweging dat de WHO een voorkeurswaarde aanbeveelt van 40 dB Lnight en een maximale waarde van 55 dB Lnight, gekozen is voor een maximale geluidnorm van 41 dB Lnight. Gelet op de omstandigheid dat de gekozen norm van 41 dB Lnight ruim onder de geadviseerde maximale waarde van 55 dB Lnight ligt en de wijze waarop de Afdeling exceptief toetst, oordeelt de Afdeling dat de 41 dB Lnight-norm de exceptieve toets kan doorstaan. Zie ABRS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3504, bevestigd in ABRS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616.
In de op 10 oktober 2018 gepubliceerde Environmental noise guidelines for the European Region geeft de WHO voor het eerst een advieswaarde voor windturbinegeluid: 45 dB Lden. Deze advieswaarde ligt 2 dB lager dan de Nederlandse Lden-norm. Vast en zeker zullen in de komende windparkzaken appellanten zich beroepen op deze nieuwe WHO-guidelines. De Afdeling bestuursrechtspraak zal hierin vermoedelijk geen aanleiding zien om de Am-normen buiten toepassing te laten. Dit zou kunnen onder de korte motivering in navolging van ABRS 19 september 2018 dat deze WHO-guidelines geen algemene rechtsbeginselen zijn (en sowieso niet bekend waren ten tijde van de totstandkoming van de Am-normen).
Ook bij een meer materiële toetsing verwacht ik geen andere uitkomst. Zo wordt in de guidelines onderscheid gemaakt tussen “strong recommendations” en “conditional recommendations”. Bij een “conditional recommendation” is er minder zekerheid over de doeltreffendheid van de voorgestelde aanbeveling. Dit kan onder andere te wijten zijn aan de lagere kwaliteit van het bewijs voor de netto baat. Voor de geluidbelasting van wegverkeerslawaai, spoorweglawaai en luchtvaartlawaai geven de guidelines “strong recommendations”. De 45 dB Lden-advieswaarde voor windturbinegeluid is evenwel een “conditional recommendation”. Dit hangt ermee samen dat de advieswaarde niet is ingegeven door bewijs voor gezondheidsrisico’s zoals ischemsche hartziekte, verhoogde bloeddruk of permante gehoorbeschadiging, maar door een hoge mate van hinder (10% buitenshuis bij een blootstelling aan 45 dB Lden). Het bewijs hiervoor werd van een lage kwaliteit geacht. Verder geeft de WHO aan dat bewijs voor gezondheidseffecten ten gevolge van windturbines (afgezien van hinder) afwezig is of een lage tot zeer lage kwaliteit heeft. Verder heeft de WHO afgezien van een aanbeveling voor een dB Lnight-waarde. De kwaliteit van het bewijs was te laag om hierover een aanbeveling te doen.
Dat de Nederlandse geluidnorm van 47 dB Lden tot hinder leidt (9% ernstige hinder binnenshuis en 20% buitenshuis) is onderkend en is voor de Afdeling geen aanleiding deze wettelijke norm buiten toepassing te laten (zie ABRS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3504 en ABRS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616). Verder heeft de Afdeling onder verwijzing naar RIVM- en GGD-rapporten, een Kennisbericht Geluid en StAB-deskundigenverslagen in de windparkuitspraken van de afgelopen jaren geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het windturbinegeluid conform de Nederlandse normen leidt tot directe gezondheidsproblemen. Mijn verwachting is dat het WHO-rapport gelet op de inhoud ervan hierin geen verandering brengt.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.
Voor onze overige publicaties, klik hier.