Annotatie ABRvS 21 augstus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2822, M en R 2020/55
Essentie
Ontgrondingsvergunningen omvatten inhoudelijk geen wijziging ten opzichte van de voorheen verleende tijdelijke vergunningen en vallen daarom niet onder de mer-(beoordelings)plicht.
Samenvatting
Op de drie ontgrondingslocaties zal, naar tussen partijen niet in geschil is, op basis van de nieuwe ontgrondingsvergunningen feitelijk winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem plaatsvinden. De drie ontgrondingsvergunningen maken de aangewezen activiteit winning van oppervlaktedelfstoffen uit de landbodem voor een nieuwe periode mogelijk. De Afdeling kan de vraag of met deze ontgrondingsvergunningen de ‘materiële toestand van de plaats’ verandert als bedoeld in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU over het projectbegrip, in het midden laten. Daartoe overweegt zij dat zij uit jurisprudentie van het Hof en in het bijzonder het arrest van het Hof van Justitie van 19 april 2012, Pro-Braine, ECLI:EU:C:2012:225, waarop [vergunninghouder] en Sibelco ter zitting een beroep hebben gedaan, afleidt dat geen m.e.r.-plicht of m.e.r.-beoordelingsplicht geldt voor nieuwe tijdelijke vergunningen, wanneer in die nieuwe vergunningen geen andere voorwaarden worden gesteld aan de te ontgronden percelen dan in de eerder verleende - onherroepelijke - vergunningen voor die locaties. In bedoeld arrest, dat gaat over een beslissing tot voortzetting van de exploitatie van een bestaande afvalstortplaats, heeft het Hof overwogen dat slechts sprake is van een "vergunning" in de zin van artikel 1, tweede lid, van de mer-richtlijn, voor zover bij deze beslissing toestemming wordt gegeven voor een wijziging of uitbreiding van de installatie of de plaats door werken of ingrepen die de materiële toestand van deze installatie of plaats veranderen, en deze wijziging of uitbreiding aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben in de zin van punt 13 van bijlage II bij richtlijn 85/337 en dus een "project" in de zin van artikel 1, tweede lid, van deze richtlijn vormt. De drie bestreden ontgrondingsvergunningen bevatten geen andere beperkende voorwaarden voor de te ontgronden percelen dan de beperkingen die in de daarvoor geldende tijdelijke vergunningen waren opgenomen. De toegestane oppervlaktes en dieptes voor de ontgrondingen ondergaan immers geen wijziging. Daarbij komt dat op alle drie ontgrondingenlocaties de ontgrondingsactiviteiten zijn aangevangen ruim vóór 3 juli 1988, de uiterste datum waarop de mer-richtlijn in nationaal recht diende te zijn omgezet (vgl. het arrest Ruigoord, ECLI:EU:C:1998:83, punten 22 en 23, alsmede het arrest Wells, ECLI:EU:C:2004:12, punten 43 - 48). De Afdeling concludeert dat, nu de bestreden ontgrondingsvergunningen inhoudelijk geen wijziging omvatten ten opzichte van de voorheen verleende tijdelijke vergunningen, deze nieuwe vergunningen om die reden niet onder de mer-(beoordelings)plicht vallen. De Afdeling behoeft daarom niet meer in te gaan op de vraag of sprake is van een geval waarin de activiteit betrekking heeft op een terreinoppervlakte van meer dan 25 ha of van een geval waarin de activiteit betrekking heeft op een terreinoppervlakte van 12,5 ha of meer.
Uitspraak
ABRvS 21 augstus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2822, ontgrondingsvergunningen Heerlen, GS Limburg
Annotatie M.A.A. Soppe
1. Het komt nogal eens voor dat een tijdelijke ontgrondingsvergunning wordt opgevolgd door een nieuwe (tijdelijke) ontgrondingsvergunning die materieel nagenoeg gelijkluidend is. Een relevante vraag is of die nieuwe ontgrondingsvergunning in termen van het Besluit mer moet worden geacht te voorzien in een nieuwe ontginning of wellicht in de wijziging of uitbreiding van een bestaande ontginning (zie de onderdelen C/D-16 van de bijlage bij het Besluit mer). Die vraag wordt in deze uitspraak beantwoord. Doordat de nieuwe ontgrondingsvergunningen het mogelijk maken dat er weer zand wordt gewonnen, is verdedigbaar dat die vergunningen zien op een uitbreiding of wijziging van een bestaande activiteit. Ingevolgde de definitiebepaling van het begrip “uitbreiding” in onderdeel A, onder 2, van de bijlage bij het Besluit mer wordt daaronder immers mede verstaan het opnieuw in gebruik nemen van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen. Uit ABRvS 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6370, JM 2012/112, volgt dat de Afdeling een dergelijke interpretatie niet zonder meer volgt. In die zaak was een Wm-vergunning verleend voor een feitelijk bestaand afvalverwerkingsbedrijf. In het verleden waren eerder Wm-vergunningen verleend en in werking geweest. Ten tijde van de nieuwe Wm-vergunningverlening vigeerde er echter geen Wm-vergunning meer. De Afdeling oordeelde desalniettemin dat de bestreden Wm-vergunning niet mer-(beoordelings)plichtig was. In r.o. 2.3.3 overwoog zij als volgt: “Voor de inrichting zijn vergunningen als bedoeld in de Wet milieubeheer verleend en in werking geweest. De inrichting is reeds lange tijd geleden feitelijk opgericht en in werking gebracht. Bij het bestreden besluit is geen vergunning verleend voor het oprichten van een inrichting of het oprichten van een nieuwe installatie waarvan de capaciteit de in onderdeel C, categorie 18.5, van de bijlage bij het Besluit mer genoemde drempelwaarde overschrijdt. Gelet hierop ziet het bestreden besluit niet op de oprichting van een inrichting als bedoeld in onderdeel C, categorie 18.5. Voorts voorziet het bestreden besluit niet in een uitbreiding van de capaciteit van de inrichting ten opzichte van de eerder vergunde situatie. Het besluit ziet derhalve evenmin op een wijziging of uitbreiding van de inrichting als bedoeld in onderdeel D, categorie 18.3, van de bijlage. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit geen betrekking heeft op een activiteit die is aangewezen in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer, waarvoor ingevolge artikel 7.2 van de Wet milieubeheer een MER moet worden gemaakt dan wel een mer-beoordeling moet worden uitgevoerd”.
2. De uitkomst van de onderhavige zaak is in lijn met de uitspraak van 23 mei 2012. Echter wordt er een andere redeneerlijn gevolgd. De Afdeling legt het Besluit mer richtlijnconform uit. De Afdeling leidt uit jurisprudentie van het Hof en in het bijzonder het arrest HvJ EU 19 april 2012, ECLI:EU:C:2012:225, waarop ter zitting door procespartijen is gewezen, af dat geen mer-plicht of mer-beoordelingsplicht geldt voor nieuwe tijdelijke vergunningen, wanneer in die nieuwe vergunningen geen andere voorwaarden worden gesteld aan de te ontgronden percelen dan in de eerder verleende - onherroepelijke - vergunningen voor die locaties. Zie voor de overwegingen van de Afdeling r.o. 7.3.4 en r.o. 7.3.5. De Afdeling concludeert dat er voor de bestreden ontgrondingsvergunnigen geen mer-(beoordelings)plicht gold.
3. In HvJ EU 29 juli 2019, ECLI:EU:C:2019:622, M en R 2020/4, heeft het Hof aangegeven dat werkzaamheden en maatregelen die gepaard gaan met een besluit waarbij een bestaande activiteit opnieuw in gebruik mag worden genomen (in die zaak ging het om een kerncentrale) en die gevolgen kunnen hebben voor de materiële toestand van de betrokken plaatsen, kunnen maken dat er sprake is van een project in de zin van de mer-richtlijn. Zou er bij het verlenen van een nieuwe ontgrondingsvergunning voor een bestaande winlocatie werkzaamheden en maatregelen moeten worden getroffen (denk aan het inzetten van nieuwe installaties e.d.) die de materiële toestand van de betrokken plaatsen kan beïnvloeden, dan valt mijns inziens niet uit te sluiten dat daarvoor op basis van de mer-richtlijn wellicht toch een mer(-beoordeling) moet worden uitgevoerd.