Annotatie ABRvS 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:245, M en R 2024/27

Essentie

Uitleg van het begrip ‘landinrichtingsproject’ in de zin van de mer-regelgeving. Het moet gaan om een project met voldoende substantieel karakter. De invulling daarvan is afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het geval. Het gebruik van een kas met een oppervlakte van 1,67 hectare is geen landinrichtingsproject. Er gold geen mer-beoordelingsplicht waardoor de kruimelgevallenregeling kon worden toegepast.

Samenvatting

In kolom 1 van categorie 9 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer wordt een landinrichtingsproject dan wel een wijziging of uitbreiding daarvan genoemd. De Afdeling stelt vast dat het begrip "landinrichtingsproject" in het Besluit mer niet is gedefinieerd. Uit de nota van toelichting bij het wijzigingsbesluit van het Besluit mer en het Bor (Stb. 2011, 102, p. 50) volgt dat categorie 9 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer is gebaseerd op bijlage II, onder 1a, van de Richtlijn 2011/92/EU van 13 december 2011 (hierna: de Mer-richtlijn). Hierbij gaat het om het begrip "ruilverkavelingsprojecten". De Mer-richtlijn biedt geen aanknopingspunt voor het antwoord op de vraag of het gebruik van een (enkele) kas onder dit begrip moet worden begrepen. Evenmin geldt dit voor het door de Europese Commissie in 2015 opgestelde guidance document "Interpretation of definitions of certain project categories of annex I and II of the EIA Directive", waarin uitleg is gegeven over de categorieën projecten in de Mer-richtlijn. Wel volgt uit de nota van toelichting bij het wijzigingsbesluit van het Besluit mer en het Bor dat glastuinbouwgebieden en bloembollenteeltgebieden - waar een kas onderdeel van zou kunnen zijn - zijn te beschouwen als landinrichtingsprojecten. Ook is de Afdeling van oordeel dat het bij een "landinrichtingsproject" gaat om een meer grootschalige ontwikkeling in het buitengebied. In haar uitspraak van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770, onder 3.2, heeft de Afdeling overwogen dat het antwoord op de vraag of sprake is van een landinrichtingsproject als bedoeld in het Besluit mer ervan afhangt of de ontwikkeling in het buitengebied een voldoende substantieel karakter heeft. Daarbij wijst de Afdeling erop dat in zijn algemeenheid geen uitspraak is te doen over de vraag wanneer sprake is van een ontwikkeling met een voldoende substantieel karakter. Dit hangt af van de feiten en omstandigheden van het geval.

De Afdeling overweegt dat het gebruik van een kas in een buitengebied op zichzelf aangemerkt zou kunnen worden als een landinrichtingsproject als bedoeld in het Besluit mer. Het vergunnen van het (tijdelijk) gebruik van de kas op locatie 1 met een oppervlak van 1,67 ha in het buitengebied zoals hier aan de orde, heeft naar het oordeel van de Afdeling evenwel een onvoldoende substantieel karakter om aangemerkt te kunnen worden als een landinrichtingsproject of een wijziging of uitbreiding daarvan als bedoeld in het Besluit mer. Daarbij betrekt de Afdeling dat het gaat om een beperkte vergroting van het bestaande bouwvlak en de kas een uitbreiding betreft van een ter plaatse al gevestigd opkweek- en vermeerderingsbedrijf, waarvan kasbebouwing en trayvelden en buitenvelden ten behoeve van teelt in de open lucht ook al deel uitmaken en op welke velden de vergunde kas is gesitueerd. Nu geen sprake is van een activiteit als bedoeld in artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor, was het college bevoegd om de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 20, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor te verlenen.

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:245, omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan bouwen en gebruiken van een kas, gemeente 

Annotatie M.A.A. Soppe 

1          In deze uitspraak geeft de Afdeling uitleg over wat verstaan moet worden onder de term ‘landinrichtingsproject’ (inclusief de wijziging of uitbreiding daarvan) in categorie D-9 van de bijlage bij het voormalige Besluit mer (hierna: ‘D-9’). Aangezien onderdeel J-12 van bijlage V bij het Ob een equivalent is van D-9, is deze uitspraak ook voor het huidig recht van belang. De Afdeling dient een oordeel te geven over de vraag of het gebruik van een kas van 1,67 hectare in het buitengebied een landinrichtingsproject ex D-9 is. In r.o. 8.3 zet de Afdeling aan de hand van de nota van toelichting bij de wijziging van het Besluit mer en het Bor in 2021 uiteen dat de categorie ‘landinrichtingsprojecten’ een implementatie is van de categorie ‘ruilverkavelingsprojecten’ ex onderdeel 1a van bijlage II bij de mer-richtlijn. De Afdeling constateert met recht dat de mer-richtlijn niet duidelijk maakt of het gebruik van een enkele kas als een ruilverkavelingsproject kan hebben te gelden. Het door de Europese Commissie opgestelde en in 2015 geactualiseerde document ‘Interpretation of definitions of certain categories of annex I and II of the EIA Directive’ geeft daarover evenmin opheldering. Uit de vorenbedoelde nota van toelichting volgt wel dat glastuinbouwgebieden en bloemteeltgebieden, waar volgens de Afdeling een kas onderdeel van zou kunnen zijn, kunnen hebben te gelden als landinrichtingsprojecten. De Afdeling grijpt vervolgens terug op haar uitspraak ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770,  JM 2019/127, BR 2019/86, AB 2019/523, M en R 2019/127, Gst. 2020/9. Daarin is (in r.o. 3.2) overwogen dat een landinrichtingsproject een meer grootschalige ontwikkeling in het buitengebied betreft en aldus een voldoende substantieel karakter heeft. Wanneer sprake is van een ontwikkeling met een voldoende substantieel karakter, is volgens de Afdeling afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het geval. Het gebruik van de aan de orde zijnde kas heeft volgens de Afdeling een onvoldoende substantieel karakter om aangemerkt te kunnen worden als een landinrichtingsproject (of de wijziging of uitbreiding daarvan) ex D-9. Daarbij is met name van belang dat het gaat om een beperkte vergroting van het bestaande bouwvlak en de kas een uitbreiding betreft van een ter plaatse al gevestigd opkweek- en vermeerderingsbedrijf (zie nader r.o. 8.4).

2          Deze uitspraak maakt vooral duidelijk dat de invulling van het begrip ‘landinrichtingsproject’ in het kader van de mer-regelgeving casuïstisch is. Algemene uitspraken kunnen niet worden gedaan. In de uitspraak van 14 augustus 2019 oordeelde de Afdeling dat een (tijdelijk) zonnepark met circa 22.500 zonnepanelen en een ruimtebeslag van 4,3 hectare onvoldoende substantieel is om van een landinrichtingsproject te kunnen spreken. De onderhavige uitspraak maakt duidelijk dat daaruit niet de (wellicht voor de hand liggende) conclusie mocht worden verbonden dat een ontwikkeling in ieder geval meer dan 4,3 hectare moet beslaan om als landinrichtingsproject te kunnen hebben gelden. Ook als er veel minder grond bij betrokken is kan er toch sprake zijn van een landinrichtingsproject. Hoewel de Afdeling haar oordeel adequaat onderbouwt, is het mijns inziens weinig duidelijker geworden aan de hand waarvan in het concrete geval beoordeeld moet worden of een in het buitengebied voorziene ontwikkeling een zodanig substantieel karakter heeft dat die moet worden aangemerkt als een landinrichtingsproject in de zin van de mer-regelgeving.

3          Het oordeel of er al dan niet sprake is van een (wijziging of uitbreiding van een) landinrichtingsproject ex D-9, was in casu vooral van belang voor de vraag of de (tot 1 januari 2024 geldende) kruimelgevallenregeling mocht worden toegepast. Zie nader hierover r.o. 8.1 en 8.2 van de uitspraak en de daarin genoemde jurisprudentie (ABRvS 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192, TBR 2017/99, JM 2017/78 (r.o. 6) en ABRvS 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2586, M en R 2023/94 (r.o. 9-2-9.3)). De kruimelgevallenregeling is komen te vervallen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Onder vigeur van de Omgevingswet is de hoofdregel dat de omgevingsvergunning (ook voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa)) via de reguliere procedure tot stand komt (art. 16.62 Ow). Als voor een omgevingsvergunning een project-MER moet worden gemaakt, dient daarvoor echter op grond van art. 16.50 lid 1 Ow de uniforme openbare procedure ex afd. 3.4 Awb te worden doorlopen. Die verplichting bestaat niet als uit een voor bijvoorbeeld een aangevraagde bopa uitgevoerde mer-beoordeling is gebleken dat er geen aanzienlijke milieueffecten zijn te verwachten waardoor het opstellen van een project-MER niet nodig is. Omdat de uitkomst van een mer-beoordeling in de regel is dat een MER niet nodig is, zullen mer-beoordelingsplichtige bopa’s vaak tot stand komen via de reguliere procedure. Dat is een verschil met het oude recht, waarin omgevingsvergunningen voor buitenplans afwijken van het bestemmingsplan via afd. 3.4 Awb tot stand kwamen (daargelaten de uitzondering op basis van het voormalige artikel 6 van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet). Dat was alleen anders als buitenplans kon worden afgeweken met een kruimelafwijking. Dat bood evenwel maar beperkt soelaas, omdat de onderdelen 9 en 11 van de kruimelgevallenlijst in art. 4 bijlage II van het voormalige Bor, zoals blijkt uit de hierboven genoemde jurisprudentie, niet van toepassing waren als er sprake was van een mer-beoordelingsplichtige omgevingsvergunning (ongeacht de uitkomst van de mer-beoordeling).

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.