Annotatie ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, M en R 2018/103
Essentie
Geen wettelijk kader endotoxinen. Bevoegd gezag dient te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte.
Samenvatting
Wat endotoxinen betreft is er niet, zoals bijvoorbeeld wel bij geur is gebeurd, met een eenduidige wettelijke regeling bepaald op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is aan het college om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het college beoordelingsruimte.
Het is de Afdeling bekend dat een aantal colleges hun beoordelingsruimte invult door toepassing van de "Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid, endotoxine toetsingskader 1.0" van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht. Deze notitie is geënt op een toetsing aan de waarde van 30 EU/m3 en berekeningen op basis van gegevens uit het endotoxinerapport. Het college kiest er uitdrukkelijk voor om een dergelijke beoordelingswijze niet te hanteren, omdat volgens het college daarvoor nog onvoldoende wetenschappelijke inzichten over de risico’s bestaan. Gezien de hiervoor weergegeven stand van de kennis over endotoxinen en de vele openstaande vragen, kan het college deze keuze maken.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het op de weg ligt van degene die zich beroept op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid, waaronder vrees voor endotoxinen, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk te maken dat de door het college gehanteerde toetsingskaders niet toereikend zijn. De rechtbank heeft vervolgens in aanmerking genomen dat het college in het bestreden besluit uitgebreid is ingegaan op de voorzieningen en (hygiëne)maatregelen die zijn genomen om risico’s voor de volksgezondheid te reduceren. Verder heeft het college er, aldus de rechtbank, op gewezen dat in de aangevraagde situatie de ventilatielucht van de stallen 2, 4 en 8 door een luchtwassysteem worden geleid. Ook is het college, aldus de rechtbank, nagegaan welke soort veehouderijen in de buurt aanwezig zijn. Daar is uitgekomen dat er twee andere varkenshouderijen en één nertsenhouderij op behoorlijke afstand zijn gelegen en dat er geen pluimveehouderijen binnen dit gebied zijn gelegen. Gelet op dit alles is de rechtbank van oordeel dat appellanten niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk hebben gemaakt dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling met deze motivering de beoordeling van het college van de nadelige gevolgen van endotoxinen rechtmatig kunnen achten.
Uitspraak
ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, verunning verleend voor het bouwen van een vleesvarkensstal en het plaatsen van een luchtwasser binnen een veehouderij, gemeente Horst aan de Maas
Annotatie J. Kevelam
1. Bij de besluitvorming over veehouderijen spelen volksgezondheidsrisico’s veroorzaakt door endotoxinen voor omwonenden een steeds grotere rol. In bovenstaande uitspraak geeft de Afdeling (meer) handvatten voor de praktijk hoe hiermee om te gaan.
2. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas heeft een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vleesvarkensstal, het plaatsen van een luchtwasser binnen een veehouderij en voor het veranderen van deze inrichting. De rechtbank verklaart de hiertegen ingestelde beroepen (deels) gegrond. In hoger beroep komt een appellant onder meer op tegen het oordeel van de rechtbank dat de appellant niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk heeft gemaakt dat de veehouderij zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden. Appellant meent (onder meer) dat in het rapport "Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering" van juni 2016 van Wageningen University & Research een wetenschappelijk onderbouwde aanbeveling is gegeven over eventueel te treffen maatregelen in verband met de emissie van endotoxinen.
3. Endotoxinen zijn celwandresten van bacteriën. Inademing van endotoxinen kan leiden tot ontstekingen van de luchtwegen. Veehouderijsectoren met een hoge uitstoot van fijnstof, zoals pluimvee- en varkenshouderijen, dragen bij aan een verhoogde concentratie van endotoxinen in de leefomgeving. Er bestaat (nog) geen (wettelijk) toetsingskader voor endotoxinen. De Gezondheidsraad heeft in haar rapport “Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen” van 30 november 2012 een gezondheidskundige advieswaarde van 30 EU/M3 aanbevolen voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht. In juli 2016 is het RIVM-rapport “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden” (VGO 1-onderzoek) gepubliceerd. In het RIVM-rapport wordt geconcludeerd dat er aanwijzingen zijn dat het wonen in de buurt van veehouderijen een nadelig effect heeft op de longfunctie. In het genoemde rapport van Wageningen University & Research wordt geconcludeerd dat met name bij pluimveebedrijven het risico bestaat van overschrijding van de genoemde advieswaarde.
4. In juni 2017 is het RIVM-onderzoek “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies): analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen” (VGO 2-onderzoek) verschenen. Hierin wordt de conclusie uit het VGO 1-onderzoek bevestigd: omwonenden bij pluimveebedrijven hebben een grotere kans op het oplopen van een longontsteking als gevolg van de emissie van fijnstof en endotoxinen. Uit luchtmetingen in de woonomgeving blijkt dat de concentratie endotoxinen in de lucht toeneemt naarmate de afstand tot een veehouderij kleiner wordt of het aantal veehouderijen in een gebied (de dichtheid) groter wordt. Thans wordt een VGO 3-onderzoek verricht (zie Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 617).
5. De gegevensbasis is volgens de Gezondheidsraad evenwel te beperkt om te kunnen spreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Zie het advies van de Gezondheidsraad van 14 februari 2018: “Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen: vervolgadvies”, nr. 2018/04. De Gezondheidsraad beveelt hierin wel een verdere reductie van de uitstoot van fijnstof en ammoniak aan om de gezondheidsrisico’s van de veehouderijen te verminderen. Bij brief van 3 augustus 2018 heeft het kabinet gereageerd op dit advies (zie Kamerstukken II 2017/18, 28 973, nr. 201). Het kabinet neemt het advies van de Gezondheidsraad over. De inzet van het kabinet voor de emissies uit de veehouderij is gericht op het generiek verminderen van de emissies van fijnstof en ammoniak om zo gezondheidswinst in brede zin te boeken. De effecten van veehouderijen op de gezondheid en leefomgeving worden de komende jaren verder verbeterd door een integrale aanpak van schadelijke emissies (ammoniak, fijnstof, geur) uit stallen. Een aantal in gang gezette maatregelen geeft volgens het kabinet al perspectief op een verdere verbetering van de luchtkwaliteit. De inzet van het kabinet is om te zijner tijd te komen tot een (wettelijk) beoordelingsinstrumentarium voor endotoxinen (zie Kamerstukken II 2016/2017, 28 973, nr. 191, p. 5). Vooruitlopend hierop is in Noord-Brabant het Toetsingskader endotoxinen vastgesteld. Zie de “Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0” van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht, vastgesteld op 25 november 2016. Deze notitie kan worden gebruikt als handreiking voor vergunningverleners en opstellers van ruimtelijke plannen. De notitie hanteert de genoemde advieswaarde als uitgangspunt.
6. Wanneer de reeds verschenen jurisprudentie omtrent endotoxinen op een rijtje wordt gezet, kunnen hieruit de volgende algemene lijnen worden gedestilleerd.
Op basis van de genoemde onderzoeken ziet de Rechtbank Oost-Brabant een indicatie dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid als gevolg van de verspreiding van endotoxinen. Op basis hiervan rust op het bevoegd gezag een onderzoeksplicht. Zie Rechtbank Oost-Brabant 30 mei 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:2920 en Rechtbank Oost-Brabant 29 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3165. Ter invulling van deze onderzoeksplicht kan het bevoegd gezag om advies van de GGD vragen. Zie bijvoorbeeld ABRvS 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2420. Het ligt vervolgens op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Zie onder meer ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1771. Voor endotoxinen is er evenwel nog geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht. Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om een vergunning te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Zie ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2202. De advieswaarde van 30 EU/M3 mag worden toegepast. Zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435. Er bestaat echter geen verplichting om het Toetsingskader endotoxinen toe te passen. Zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435. Dit is alleen anders indien het Toetsingskader endotoxinen is vastgelegd in een beleidsregel en de juistheid ervan niet wordt betwist. Zie Rechtbank Oost-Brabant 29 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3165.
7. In de onderhavige uitspraak vat de Afdeling de onder punt 6 van deze annotatie genoemde jurisprudentie kort en bondig samen en biedt hiermee (meer) handvatten voor de praktijk. Totdat een eventueel wettelijk kader voor endotoxinen in werking treedt, zullen deze overwegingen naar mijn verwachting de standaardoverwegingen zijn aan de hand waarvan de bestuursrechter de (aan endotoxinen gerelateerde) beroepsgronden toetst die worden aangevoerd tegen besluitvorming omtrent veehouderijen. Aanknopingspunten voor deze verwachting vind ik in de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496. Hierin verwijst de Afdeling reeds naar de onderhavige uitspraak.
8. De overwegingen komen op het volgende neer. Er zijn zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarde als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Er is geen eenduidige wettelijke regeling op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is daarom aan het bevoegd gezag om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte. Indien het bevoegd gezag ervoor kiest om het Toetsingskader endotoxinen niet te gebruiken, is dat toegestaan gezien de stand van de kennis over endotoxinen en de vele openstaande vragen. Het kan onder omstandigheden voldoende zijn om bij de besluitvorming acht te slaan op eventueel door de veehouder te treffen voorzieningen en maatregelen om risico’s voor de volksgezondheid te reduceren en te bezien welke veehouderijen in de omgeving liggen. De Afdeling bevestigt in onderhavige uitspraak het oordeel van de rechtbank en haar eerdere jurisprudentie dat appellanten met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk moeten maken dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden.
9. Daar is de appellant in dit geval niet in geslaagd. De vraag is of een appellant daarin kan slagen. Dat is mijns inziens op dit moment niet mogelijk, nu gelet op de genoemde rapporten de algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten nog ontbreken. Volksgezondheidsrisico’s door endotoxinen moeten worden betrokken bij de besluitvorming over veehouderijen, maar hoeven in de praktijk vooralsnog geen onoverkomelijke hobbel voor het vergunnen van (uitbreidingen van) veehouderijen te zijn.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.