Annotatie ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496, M en R 2018/113
Essentie
Toename emissie endotoxinen vanwege pluimveehouderij leidt tot mer-plicht; MER kan zich hoofdzakelijk beperken tot beschrijven effecten endotoxinen.
Samenvatting
Over de noodzaak van het opstellen van dit milieueffectrapport met het oog op de gevolgen van endotoxinen merkt de Afdeling het volgende op. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2018:2395, heeft uiteengezet, bestaat zowel wat de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarden, als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, thans nog een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dit laat evenwel onverlet dat een bestuursorgaan bij zijn besluitvorming over een inrichting mede de gevolgen van emissies van endotoxinen betrekt. Het is aan het bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze dat gebeurt. Het college heeft met de weergegeven motivering de gevolgen van emissie van endotoxine bij zijn besluitvorming betrokken. Het college heeft daarbij geconcludeerd dat het opstellen van een milieueffectrapport met het oog op belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu die de veehouderij zou kunnen hebben - in dit geval met name de emissie van endotoxine - nodig is. De hogerberoepsgronden van [appellant] geven geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet tot deze conclusie heeft kunnen komen. Daarover merkt de Afdeling het volgende op. Dat, zoals [appellant] betoogt, de emissie van fijn stof als zodanig aan de daarvoor geldende normen voldoet, wil niet zeggen dat er geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Het college heeft uiteengezet dat in dit geval gezien onder meer de afstand tot woningen en de toename van de uitstoot van fijn stof en endotoxinen, niet is uitgesloten dat er belangrijke nadelige gevolgen voor de omwonenden bestaan. Dat het college zich bij zijn beoordeling mede heeft gebaseerd op een ontwerp van het endotoxinekader, geeft verder geen reden om de motivering van het college gebrekkig te achten, reeds omdat gesteld noch gebleken is dat dit ontwerp op de hier relevante onderdelen afwijkt van de op 25 november 2016 vastgestelde definitieve versie. Voor zover [appellant] betoogt dat de tabellen in het endotoxinekader niet van toepassing zijn op de door hem te houden dieren (ouderdieren van vleeskuikens in opfok), heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het endotoxinekader ook betrekking heeft op deze dieren. Dit blijkt uit blz. 42 waarin dit met zoveel woorden is vermeld. Dat in de huidige situatie ook niet wordt voldaan aan de in het endotoxinekader vermelde afstanden, betekent ook niet dat er geen reden is om bij het vergunnen van een geheel andere situatie, met andere dieren en een hogere emissie van onder meer fijn stof, af te zien van het eisen van het opstellen van een milieueffectrapport omdat belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen optreden.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college heeft kunnen besluiten dat met het oog op de gevolgen van emissie van endotoxinen een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Hoewel het milieueffectrapport een beschrijving van alle milieugevolgen moet bevatten, zal gezien de aanleiding voor het opstellen van dit rapport het daarin op te nemen onderzoek vooral betrekking kunnen hebben op endotoxinen.
Uitspraak
Uitspraak ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496, weigering vergunning wijzigen varkenshouderij in pluimveehouderij, gemeente Mill en Sint Hubert
Annotatie M.A.A. Soppe
1. Een agrariër wil zijn varkenshouderij wijzigen in een pluimveehouderij en heeft daartoe op grond van art. 2.2a, aanhef en onder i, Bor een vergunning ex art. 2.1 lid 1, aanhef en onder i, Wabo aangevraagd. Het gaat daarbij om de omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM). Een dergelijke vergunning mag alleen worden geweigerd indien er mogelijk sprake is van belangrijke nadelige milieugevolgen in verband waarmee een MER moet worden gemaakt (zie art. 5.13b lid 1 Bor). Het bevoegd gezag (het college van burgemeester en wethouders van Mill en Sint Hubert) heeft de OBM geweigerd. De reden voor de weigering is gelegen in de toename van emissies van endotoxinen. Dit kan volgens het college negatieve gezondheidseffecten voor mensen hebben. Het college baseert zich daarbij op het RIVM-rapport “Veehouderij en gezondheid omwonenden” (VGO-rapport), het rapport “Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering” van Wageningen University & Research (hierna: endotoxinerapport) van 2016 en het ontwerp van de “Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid, endotoxine toetsingskader 1.0” van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht (hierna: het entodoxinekader). In het entodoxinekader worden op basis van het endotoxinerapport afstanden genoemd die zouden moeten worden aangehouden om aan de door de Gezondheidsraad geformuleerde advieswaarde van 30 endotoxine units per kubieke meter lucht te voldoen. Het college stelt dat voor de voorziene pluimveehouderij een afstand van ongeveer 120 meter tot woningen moet worden aangehouden. De dichtstbijzijnde woning ligt in casu op circa 61 meter.
2. In navolging van de rechtbank Oost-Brabant 17 oktober 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:5459, JM 2018/22, oordeelt de Afdeling dat het college heeft kunnen besluiten dat vanwege de emissietoename van endotoxinen belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen optreden waardoor het opstellen van een MER nodig is. De Afdeling onderkent daarbij dat over zowel de voor blootstelling te hanteren advieswaarden als over de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij nog een aanzienlijk aantal vragen bestaat waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Dat laat onverlet dat een bevoegd gezag bij zijn besluitvorming over een veehouderij ook de gevolgen van endotoxinen betrekt. Daarbij heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte. De Afdeling verwijst in dat kader naar haar uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, M en R 2018, 103.
3. De agrariër voerde in (hoger) beroep onder meer aan dat er in de huidige situatie (varkenshouderij) ook al sprake is van emissie van endotoxinen en dat er daarbij niet wordt voldaan aan het endotoxinekader. De Afdeling oordeelt hierover dat hierin geen reden is gelegen om af te kunnen zien van het opstellen van een MER, nu er sprake is van het vergunnen van een geheel andere situatie, met andere dieren en hogere emissie van onder meer fijn stof en grovere stofdeeltjes (en daarmee ook van endotoxinen). Zou er sprake zijn geweest van een wijzigingsvergunning, dan zou de uitkomst een andere zijn geweest. De Afdeling heeft in ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3448, M en R 2018/28, namelijk aangegeven dat er in het kader van een wijzigingsvergunning geen sprake kan zijn van belangrijke nadelige milieugevolgen (die een MER noodzakelijk maken) als de aangevraagde wijziging er niet toe leidt dat de milieugevolgen ten opzichte van de eerdere vergunde inrichting toenemen.
4. Indien de agrariër de pluimveehouderij wil gaan exploiteren, lijkt hem weinig anders te resten dan een MER op te stellen en vervolgens een omgevingsvergunning milieu aan te vragen. De Afdeling overweegt expliciet dat het mer-onderzoek betrekking zal kunnen hebben op endotoxinen. Kennelijk hoeven andere milieugevolgen niet of nauwelijks in het MER te worden beschreven. Het oordeel van de Afdeling is ingegeven door het in de (rechts)praktijk omarmde scopingsprincipe. Dat houdt in dat aan de hand van de concrete activiteit wordt bepaald welke milieufactoren door die activiteit significant kunnen worden beïnvloed. Het op te stellen MER zal zich dan op die factoren mogen richten. In het verlengde daarvan is het ook toegestaan dat een in de mer-richtlijn genoemd milieuaspect niet in het project-MER wordt behandeld, aangezien dat aspect door de voorgestane activiteit niet of nauwelijks zal worden beïnvloed. Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6291, M en R 2006/58. De Afdeling vindt kennelijk dat er in de voorliggende zaak behalve de endotoxinen geen andere milieufactoren zijn die het milieu significant kunnen beïnvloeden.
5. De vraag is welk onderzoek van de agrariër mag worden verlangd bij het opstellen van het MER. Het lijkt mijns inziens (veel) te veel gevraagd om de nog openstaande vragen over de relatie tussen volksgezondheid en endotoxinen bij een individuele agrariër neer te leggen. Immers, over die vragen wordt door gerenommeerde instanties nog (volop) nader onderzoek gedaan. Ik meen dat in het MER zou mogen worden aangesloten bij het VGO-rapport, het endotoxinerapport en het entodoxinekader (gelijk het college doet). Vervolgens zal dan in het MER kunnen worden bezien of er alternatieven en/of maatregelen zijn die maken dat er minder endotoxinen worden uitgestoten en/of dat de gevolgen van de emissie anderszins kunnen worden ondervangen. Stel dat de eventuele beschikbare maatregelen al duidelijk zijn en dat nader onderzoek in zoverre niet nodig is. Dan rijst de vraag of er toch niet kan worden afgezien van het opstellen van een MER. Zou dan niet wederom kunnen worden volstaan met een aanvraag om een OBM? Hierbij kan dan worden aangegeven dat de beschikbare maatregelen mitigerende maatregelen zijn. In een mer-beoordeling mag met dergelijke maatregelen rekening worden gehouden (aldus volgt uit art. 7.16 Wm). Het is in dat geval wel vereist dat de (tijdige) uitvoering van die maatregelen wordt vastgelegd in het mer-beoordelingsplichtige besluit, aldus art. 7.20a lid 1 Wm. Dat geldt ook voor de OBM. Ingevolge laatstgenoemd artikellid geldt de borgingsplicht namelijk ook voor zover het wettelijk kader betreffende het mer-beoordelingsplichtige besluit dat niet toestaat. Dat betekent dat art. 5.13a Bor, ingevolge waarvan aan een OBM geen voorschriften mogen worden verbonden, niet geldt voor zover het voorschrift is ingegeven door een in de mer-beoordeling beschreven mitigerende maatregel.
In de uitspraak wijst de Afdeling erop dat het college heeft aangegeven dat in de ter beoordeling voorliggende vergunningaanvraag geen blijk is gegeven van maatregelen om de toename van emissies van endotoxines te beperken. Als dat in een eventuele nieuwe OBM-aanvraag wel het geval zou zijn, dan is er sprake van een gewijzigde aanvraag waarop opnieuw inhoudelijk zal moeten worden beslist.
6. Tenslotte valt in algemene zin op dat de Afdeling het oordeel of er al dan niet sprake is van mogelijke nadelige milieugevolgen in verband waarmee een MER nodig is, uitermate marginaal toetst. Het staat ter beoordeling aan het bevoegd gezag om aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval om te besluiten of er al dan niet sprake kan zijn van belangrijke nadelige milieugevolgen (zie expliciet r.o. 4.4 van ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3546, M en R 2015/22). Ik acht het dan ook niet onwaarschijnlijk dat wanneer het college gemotiveerd tot het oordeel zou zijn gekomen dat er in casu geen belangrijke nadelige milieugevolgen zouden zijn te verwachten, de Afdeling dat oordeel ook had gebillijkt. Dat maakt dat niet kan worden gezegd dat wanneer het onderwerp endotoxinen in een mer-beoordeling aan de orde komt, er door het bevoegd gezag al snel tot een mer-plicht moet worden geconcludeerd.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.