Annotatie ABRvS 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:234, TvAR 2022/8090

Essentie

Natuurvergunning. Tenaamstelling. Procesbelang.

Samenvatting

Bij besluit van 5 september 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe de tenaamstelling van de aan [appellante] verleende natuurvergunning gewijzigd in burgemeester en wethouders van de gemeente Assen. [appellante] exploiteerde een agrarisch bedrijf aan de [locatie] te Assen. Op 17 maart 2017 hebben [appellant B] en de gemeente Assen een koopovereenkomst gesloten waarin is bepaald dat de eigendom van het bedrijf met alle gronden, inclusief alle rechten en plichten, overgaat naar de gemeente. De overeengekomen koopsom betreft de waarde in het economisch verkeer vermeerderd met de onteigeningsschadeloosstelling. In die koopovereenkomst is verder bepaald dat [appellante] nog drie jaar het recht heeft om de gronden tegen een jaarlijkse vergoeding te gebruiken. De koopovereenkomst is op 1 mei 2017 gepasseerd. Het gebruiksrecht van [appellante] liep tot 1 mei 2020.

Uitspraak

ABRvS 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:234, wijziging tennaamstelling natuurvergunning, GS Drenthe

Annotatie T. Rötscheid 

De gepubliceerde uitspraak is om twee redenen het annoteren waard. In de eerste plaats omdat de Afdeling bestuursrechtspraak in de uitspraak bevestigt dat een natuurvergunning (doorgaans) een zaaksgebonden karakter heeft. Een natuurvergunning verschaft geen (verhandelbare) stikstofrechten aan een persoon, maar 'slechts' het recht om een bepaalde (stikstof-emitterende) activiteit - zoals de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een agrarisch bedrijf - op een bepaalde locatie uit te oefenen. Dat is een verschil met fosfaatrechten die op grond van de Meststoffenwet wel verhandelbaar zijn.

Het recht om een bepaalde (stikstof-emitterende) activiteit op een bepaalde locatie uit te voeren kan worden overgedragen op een ander door de tenaamstelling van de natuurvergunning te wijzigen. Dat is feitelijk niet meer dan het wijzigen van de adressering van de natuurvergunning. In ABRvS 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:667 , r.o. 9.1 overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak al dat niet alleen de vergunninghouder (die het bedrijf of gronden waarop de natuurvergunning ziet inmiddels heeft verkocht) een verzoek kan indienen om de tenaamstelling van de natuurvergunning te wijzigen, maar ook andere belanghebbenden, zoals de nieuwe eigenaar. Bovendien is er geen toestemming nodig van de vergunninghouder om die wijziging door te voeren.

In de tweede plaats is deze uitspraak van belang omdat de Afdeling bestuursrechtspraak hierin duidelijk maakt dat procesbelang bij de oud-vergunninghouder in een procedure tegen het tenaamstellingsbesluit ontbreekt, als hij de activiteit waarop de natuurvergunning betrekking heeft niet meer kan uitoefenen en evenmin aannemelijk heeft gemaakt als gevolg van de wijziging van de tenaamstelling schade te hebben geleden.

In de voorliggende zaak had appellant in 2017 zijn agrarisch bedrijf en bijbehorende gronden verkocht aan de gemeente Assen. In de koopovereenkomst was opgenomen dat hij tot mei 2020 de gronden mocht blijven gebruiken. In 2019 is vervolgens aan appellant een natuurvergunning verleend voor een pluimveehouderij en het houden van enkele paarden op de betreffende gronden. Niet lang daarna heeft het college van Assen aan de provincie verzocht om de vergunning op zijn naam te zetten. Dit omdat de gemeente Assen sinds 2017 eigenaar is van de betreffende gronden en de exploitatie van het bedrijf van appellant inmiddels zou zijn beëindigd. Appellant komt in rechte op tegen het tenaamstellingsbesluit en voert (onder andere) aan dat hij door de wijziging van de tenaamstelling niet meer beschikt over stikstofrechten, die volgens hem een behoorlijke waarde vertegenwoordigen waarvoor hij geen vergoeding heeft ontvangen.

Omdat een natuurvergunning aan de vergunninghouder geen (verhandelbare) stikstofrechten verschaft, maar slechts het recht om een bepaalde activiteit op een bepaalde locatie uit te voeren, kan een door de oud-vergunninghouder ingesteld beroep tegen het tenaamstellingsbesluit enkel bewerkstelligen dat hij het recht behoudt de stikstof-emitterende activiteit op de betreffende locatie uit te oefenen. Daar heeft de oud-vergunninghouder niks meer aan, omdat de eigendom van zijn bedrijf c.q. de gronden reeds in 2017 is overgegaan op de gemeente en zijn gebruiksrecht in mei 2020 is komen te vervallen. De behandeling van het beroep brengt daar geen verandering in. Om die reden ontbreekt procesbelang.

Dat is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak alleen anders als de oud-vergunninghouder schade zou hebben geleden door het tenaamstellingsbesluit. Dat is zo als de wijziging van de tenaamstelling in 2019 invloed zou hebben gehad op de uitoefening van zijn gebruiksrecht (tot mei 2020). Die situatie deed zich hier evenwel niet voor. Appellant had immers zijn bedrijfsactiviteiten al in 2018 beëindigd en nadien nauwelijks nog van de natuurvergunning gebruik gemaakt.

Waar het voor appellant in deze zaak stuk loopt op het ontbreken van procesbelang, besteedde de Afdeling bestuursrechtspraak in de uitspraak van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:667 aan het bestaan van procesbelang geen woord. Ook in die zaak kan de vraag worden gesteld wat de oud-vergunninghouder feitelijk nog kon bereiken met zijn beroep tegen het tenaamstellingsbesluit, nu hij ten tijde van de (rechtbank)uitspraak evenmin eigenaar was van het bedrijf en de natuurvergunde activiteit dus niet (opnieuw) zou kunnen uitoefenen. Een verklaring voor dit verschil (wel of geen procesbelang) kan zijn dat in de uitspraak van 31 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:667 de rechtbank in eerste aanleg (ten onrechte) had geoordeeld dat het college de financiële belangen van de oud-vergunninghouder had moeten betrekken bij het tenaamstellingsbesluit en de oud-vergunninghouder om toestemming had moeten vragen. De rechtbank wees vervolgens zelf in de zaak voorzienend het verzoek om wijziging van de tenaamstelling alsnog af. Het was de nieuwe eigenaar die tegen dit oordeel hoger beroep instelde. Hem kan het ontbreken van procesbelang niet worden tegenworpen. Dat verklaart evenwel nog steeds niet waarom de Afdeling bestuursrechtspraak niet - doende wat de rechtbank in eerste aanleg had behoren te doen - het beroep van de oud-vergunninghouder alsnog niet-ontvankelijk verklaart wegens het ontbreken van procesbelang. Gelet op de hier geannoteerde uitspraak lijkt mij dat naar huidig recht de enige juiste conclusie te zijn.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.