Annotatie ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1333, M en R 2015/106
Essentie
Afdeling geeft toepassing aan samenhang- en voorzienbaarheidscriterium. Op grond daarvan hebben twee fasen van een ontwikkeling van een bedrijventerrein in termen van het Besluit m.e.r. te gelden als één (samenhangende) activiteit. Formele m.e.r.-beoordeling is ten onrechte achterwege gebleven. Een verwijzing naar enkele deelrapporten bij de plantoelichting doet daar niet aan af. Compenserende maatregelen vanwege aantasting EHS dienen vanwege de Verordening Ruimte Noord-Brabant in het bestemmingsplan te worden geborgd, bijvoorbeeld via een voorwaardelijke verplichting.
Samenvatting
Het bestemmingsplan voorziet in een bedrijventerrein van 39 ha, de zogeheten fase 1 van het bedrijventerrein. Met de ontwikkeling van fase 1 wordt de drempelwaarde van 75 ha in het Besluit m.e.r. niet overschreden. Uit de gedingstukken volgt echter dat de ontwikkeling van fase 1 van het bedrijventerrein niet op zichzelf staat, maar deel uitmaakt van de totale ontwikkeling van het bedrijventerrein Foodpark De Kempkens. Volgens de plantoelichting is het gemeentebestuur voornemens het gehele bedrijventerrein gefaseerd te ontwikkelen. Volgens de zienswijzennota zal de exacte omvang van fase 2 op een later moment worden bepaald. De Afdeling wijst verder op de in de plantoelichting aangehaalde "Structuurvisie De Kempkens e.o." uit 2009 en op de "Structuurvisie Veghel 2030" uit 2013. Gelet op de tekst en de kaarten in deze structuurvisies is het de beleidskeuze van de raad om fase 1 en 2 van het bedrijventerrein Foodpark met een oppervlakte van 100 ha gefaseerd te ontwikkelen tot het jaar 2030 en mogelijk ook daarna. Voorts is het plangebied een aaneengesloten gebied en bevat artikel 7, lid 7.4, van de planregels een wijzigingsbevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders om de bestemming "Groen" ter plaatse van de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied", die de begrenzing vormt van fase 1 van het bedrijventerrein, te wijzigen in de bestemming "Bedrijventerrein" in geval van ontwikkeling van fase 2 van het bedrijventerrein. Het namens de raad ter zitting naar voren gebrachte standpunt dat de ontwikkeling van fase 2 onzeker was ten tijde van de vaststelling van het plan vanwege onduidelijkheid over de omlegging van het tracé N279 en vanwege onzekerheid over de marktruimte, doet er niet aan af dat de ontwikkeling van het totale bedrijventerrein gelet op het vastgestelde gemeentelijk beleid vanaf het begin van het besluitvormingsproces is beoogd. Niet is gebleken dat de raad zijn beleid heeft bijgesteld vanwege de ter zitting genoemde onzekerheden. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat voor de toepassing van het Besluit m.e.r. de totale ontwikkeling van het bedrijventerrein, die in twee fasen wordt uitgevoerd, dient te worden bezien als één samenhangende activiteit. Dit betekent voor de m.e.r.-beoordelingsplicht dat niet alleen rekening moet worden gehouden met de in het plan voorziene ontwikkeling van fase 1 van het bedrijventerrein, maar ook met de voorzienbare verdere ontwikkeling van fase 2. Nu de totale ontwikkeling van het bedrijventerrein een oppervlakte van ongeveer 100 ha betreft, wordt de drempelwaarde die is opgenomen in onderdeel D, categorie 11.3, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. overschreden. De raad diende voorafgaande aan de vaststelling van het plan de m.e.r.-beoordelingsprocedure te volgen. Ten onrechte heeft de raad dit niet gedaan. Weliswaar zijn bij een aantal onderzoeken die aan het plan ten grondslag liggen de gevolgen vanwege fase 2 onderzocht, maar hiermee wordt niet voldaan aan de vereisten die de wet aan de m.e.r.-beoordelingsprocedure stelt.
Het standpunt van de raad dat maatregelen ter voorkoming van negatieve effecten op de EHS bij de uitwerking van het ontwerp van de openbare ruimte zullen worden meegenomen gaat voorbij aan de in artikel 4.2, vierde lid, van de Verordening ruimte 2012 opgenomen verplichting dat het bestemmingsplan zelf moet strekken tot beperking van deze negatieve effecten. Dat betekent naar het oordeel van de Afdeling dat het bestemmingsplan in dit geval een regeling dient te bevatten waarin de aanbevolen maatregelen zijn opgenomen ter beperking van bedoelde negatieve effecten, bijvoorbeeld door het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels tot het treffen van deze maatregelen. Nu een dergelijke regeling ontbreekt is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 4.2, vierde lid, van de Verordening 2012.
Uitspraak
ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1333, bestemmingsplan "Bedrijventerrein Foodpark", gemeente Veghel
Annotatie J. Gundelach en M.A.A. Soppe
1. De onderhavige uitspraak past in de jurisprudentiële lijn dat een toekomstige ontwikkeling vanwege het samenhang- en voorzienbaarheidscriterium moet worden betrokken bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht van bijvoorbeeld een bestemmingsplan, mits die ontwikkeling voldoende concreet is. In de voorliggende zaak had de gemeenteraad bij het bepalen van de m.e.r.-(beoordelings)plicht van het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Foodpark” rekening moeten houden met de voorzienbare uitbreiding ervan (eerder had de voorzitter van de Afdeling anders geoordeeld; zie Vz. ABRvS 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3151, JM 2014/121). Uit onder meer enkele gemeentelijke structuurvisies blijkt volgens de Afdeling duidelijk de beleidskeuze van de raad om in beginsel voor 2030 het bedrijventerrein Foodpark De Kempkens met een oppervlakte van 100 ha te ontwikkelen. Het voorliggende plan voorziet in de ontwikkeling van fase 1 en heeft betrekking op 39 hectare. De resterende 61 hectare is voorzien in fase 2. In de regels van het bestemmingsplan wordt middels een wijzigingsbevoegdheid ook al geanticipeerd op fase 2. In beroep is door de raad aangegeven dat de ontwikkeling van fase 2 niet zeker is vanwege de omlegging van een weg en de ontwikkelingen in de markt. Ons inziens terecht gaat de Afdeling daar niet in mee, met name niet nu er geen kenbaar stuk is waaruit is gebleken dat de gemeente haar beleid voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan heeft bijgesteld vanwege de genoemde onzekerheden.
2. Uit deze uitspraak mag niet worden afgeleid dat wanneer een bepaalde ontwikkeling maar is opgenomen in een bestuurlijke visie, deze als voorzienbaar in termen van de m.e.r.-regeling moet worden gezien. De betreffende visie moet voldoende concreet zijn over zowel het voornemen als de termijn waarbinnen dat zal worden gerealiseerd. Zie bijvoorbeeld ABRvS 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3180 (r.o. 11.3) en ABRvS 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2262 (r.o. 2.3.3). Het is evident dat er sprake is van voorzienbare ontwikkelingen indien die zijn neergelegd in een ter inzage gelegd voorontwerpbestemmingsplan. Verwezen zij naar ABRvS 20 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4504, JM 2009/88 (r.o. 2.19.3) en ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2026 (r.o. 4.4).
3. Het totaal tot stand te brengen bedrijventerrein Foodpark heeft een oppervlakte van 100 hectare en overschrijdt daarmee de drempelwaarde in onderdeel D-11.3 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan had daarom een formele m.e.r.-beoordelingsprocedure moeten worden doorlopen waarin zowel fase 1 en als fase 2 aan de orde hadden moeten komen. De verrichte informele m.e.r.-beoordeling voor uitsluitend de in het bestemmingsplan voorziene fase 1 is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende. Daaraan kan volgens haar niet afdoen dat bij een aantal onderzoeken die aan het bestemmingsplan ten grondslag zijn gelegd ook de gevolgen vanwege fase 2 zijn onderzocht. De Afdeling overweegt dat daarmee niet wordt voldaan aan de vereisten die de wet aan de m.e.r.-beoordelingsprocedure stelt. Daarbij zal zij in ieder geval het oog hebben op de materiële eisen. Die komen er in de kern op neer dat de m.e.r.-beoordeling een integrale beoordeling bevat van de mogelijke nadelige milieugevolgen in relatie tot de selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn. Dat een verwijzing naar (milieu)onderzoeken in of bij de plantoelichting reeds daarom niet toereikend is, volgt ook uit ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, JM 2015/23 (r.o. 20.4). Een milieuaspectenstudie waarin niet op alle relevante factoren uit bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn is ingegaan, volstaat evenmin als substituut voor een m.e.r.-beoordeling (zie ABRvS 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5961, M en R 2013/9, JM 2012/96 (r.o. 2.11.4)). De materiële gebreken lijken wellicht te kunnen worden opgeheven via een aanvullend onderzoek in het kader van de bestuurlijke lus. De Afdeling past die in casu niet toe. Wellicht is dat (mede) vanwege de idee dat het gebrek om een formele m.e.r.-beoordelingsprocedure te doorlopen naar zijn aard niet kan worden hersteld door middel van een bestuurlijke lus. Aldus zou kunnen worden afgeleid uit ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6766, AB 2013/97, JM 2013/25.
4. De uitvoering van het bestemmingsplan kan negatieve effecten hebben op aan het plangebied grenzende en omliggende EHS-gebieden. Deze effecten kunnen worden voorkomen door het treffen van mitigerende maatregelen. Die maatregelen zijn naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte niet geborgd in het bestemmingsplan, bijvoorbeeld door het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels tot het treffen van deze maatregelen. De Afdeling baseert de verplichting daartoe uitsluitend op de redactie van art. 4.2 lid 2 Verordening ruimte 2012 van Noord-Brabant. Zou de verordening daar niet expliciet toe hebben verplicht, dan zou de Afdeling wellicht anders hebben geoordeeld. In ABRvS 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9716, achtte de Afdeling het toereikend dat de in verband met de EHS noodzakelijke compenserende maatregelen op grond van het bestemmingsplan mogelijk werden gemaakt. Een noodzaak om in het bestemmingsplan vast te leggen dat die maatregelen ook daadwerkelijk zouden worden getroffen achtte de Afdeling niet aanwezig. Zie in soortgelijke zin onder meer ABRvS 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1851, ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4561, JM 2012/74, Gst. 2012/79 en ABRvS 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7002, JM 2012/22, BR 2012/26. Sinds ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2929, AB 2014/449, BR 2014/114, TBR 2014/186, is de Afdeling van oordeel dat er geen noodzaak is om een maatregel (middels een voorwaardelijke verplichting) in het bestemmingsplan te borgen als de gemeente het in haar macht heeft om de desbetreffende maatregel te treffen en er voorts geen sprake is van belemmeringen die zich daartegen verzetten. Voor veel natuurcompenserende maatregelen zal dat betekenen dat het in zoverre ook daarom niet nodig is om ze juridisch in het bestemmingsplan te borgen. Dat zal echter wel moeten blijven geschieden zolang een verplichting daartoe in een provinciale ruimtelijke verordening is opgenomen.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.