Annotatie ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348, TBR 2018/62
Essentie
Gedeeltelijke functiewijziging van woongerelateerd winkelcentrum is geen stedelijk ontwikkelingsproject ex D-11.2 Besluit mer; er kon dan ook toepassing worden gegeven aan de kruimelgevallenregeling
Samenvatting
Onder verwijzing naar haar uitspraak van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:694) overweegt de Afdeling dat het antwoord op de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer, afhangt van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Uit deze uitspraak volgt eveneens dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in kolom I van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het besluit mer, niet afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. Global Investors en anderen voeren derhalve terecht aan dat de rechtbank, door bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject enkel van belang te achten of het plan al dan niet belangrijke nadelige gevolgen heeft voor het milieu, een verkeerde maatstaf heeft gehanteerd. Dit kan echter, gelet op het navolgende, niet tot het door Global Investors en anderen gewenste resultaat leiden.
Het project, dat is gelegen in bestaand stedelijk gebied, voorziet in een gedeeltelijke functiewijziging van Villa ArenA, waarbij woongerelateerde detailhandel wordt omgezet naar grootschalige (perifere) detailhandel, zonder verplichte relatie tot wonen. Er vindt derhalve een gedeeltelijke brancheverruiming plaats, maar het gebruik blijft gericht op detailhandel. Deze functiewijziging gaat niet gepaard met een uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, zodat de opzet en de vormgeving van Villa ArenA door het project nauwelijks zullen wijzigen. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in het Besluit mer. De rechtbank is terecht tot deze conclusie gekomen.
Uitspraak
ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348, omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan "ArenAPoort West" ten behoeve van een functiewijziging van Villa ArenA, gemeente Amsterdam
Annotatie A.G.A. Nijmeijer en M.A.A. Soppe
1. Uit ABRS 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192, TBR 2017/99, volgt dat de onderdelen 9 en 11 van de kruimgelgevallenlijst in art. 4 van bijlage II Bor toepassing missen voor zover er sprake is van een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer. De Afdeling heeft art. 5 onderdeel 6 bijlage II Bor aldus uitgelegd dat het in dat kader irrelevant is of de activiteit de drempelwaarde in kolom 2 overschrijdt. Dat betekent onder meer dat bij voorgenomen activiteiten die zijn aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject ex onderdeel D-11.2 van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: D-11.2), de desbetreffende onderdelen van de kruimelgevallenlijst niet kunnen worden toegepast. Als bijvoorbeeld de transformatie van een kantoorpand naar woonunits als een stedelijke ontwikkeling ex D-11.2 heeft te gelden en dit niet past binnen de vigerende bestemming (en ook niet mogelijk kan worden gemaakt via een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid), kan er op grondslag van onderdeel 9 van art. 4 van bijlage II Bor niet worden gekruimeld. Er kan in dat geval alleen planologische medewerking worden verleend via een bestemmingsplanwijziging dan wel via een omgevingsvergunning afwijken bestemmingsplan waarvoor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden doorlopen. Het spreekt voor zich dat initiatiefnemers, veelal gesteund door bevoegde gezagen, vanwege de procedurele doorlooptijd een sterke voorkeur hebben voor de kruimelgevallenregeling.
2. Waar in het vervolg van deze noot gesproken wordt over stedelijke ontwikkeling, wordt uitsluitend gedoeld op D-11.2. Wij wijzen erop dat de uitleg van het begrip stedelijke ontwikkeling in D-11.2 bijvoorbeeld niet overeenstemt met de interpretatie van het begrip stedelijke ontwikkeling in art. 3.1.6 Bro (ladder duurzame verstedelijking). Zo is het mogelijk dat een ontwikkeling zich wel als stedelijke ontwikkeling ex D-11.2 kwalificeert, maar niet als stedelijke ontwikkeling in de zin van art. 3.1.6 Bro (zie bijvoorbeeld ABRS 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3241, JM 2015/160 en ABRS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, M en R 2017/72). Dat beide begrippen een eigen invulling kennen is goed te verklaren doordat de desbetreffende wettelijke regelingen geheel verschillende achtergronden kennen. Zie hierover paragraaf 3.2.1 van P.B. Bokelaar en J.S. Haakmeester, Stedelijk ontwikkelingsproject: ontwikkelingen in de jurisprudentie, JM 2018/963.
3. In onze noot bij de uitspraak van 3 mei 2017, hebben wij gerefereerd aan de ABRS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, M en R 2017/72. De Afdeling onderkent daarin dat het begrip stedelijke ontwikkeling ruimte voor interpretatie laat. Het is volgens de Afdeling afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de activiteit relevant zijn, of er al dan niet sprake is van (de wijziging van) een stedelijk ontwikkelingsproject. Een benadering waarbij er alleen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject indien de voorgenomen activiteit (per saldo) geen aanzienlijke milieugevolgen zal hebben in vergelijking met de vigerende bestaande en/of planologisch mogelijke situatie, acht de Afdeling ontoelaatbaar.
4. De onderhavige uitspraak ziet op het Amsterdamse Villa ArenA. Dat is een op het woonsegment gericht winkelcentrum van circa 76.000 m2 bruto vloeroppervlakte (bvo). Eind 2014 is er een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend waarmee onder meer 25.000 m2 bvo van de bestaande woongerelateerde detailhandel kan worden omgezet in grootschalige perifere detailhandel waarbij geen verplichte relatie met wonen hoeft te bestaan. Deze functiewijziging is strijdig met het geldende bestemmingsplan. De aangevraagde omgevingsvergunning is door het bevoegd gezag verleend onder toepassing van voornoemd onderdeel 9 van de kruimelgevallenregeling. De rechtbank heeft in eerste aanleg geoordeeld dat die regeling mocht worden toegepast nu de omgevingsvergunning geen betrekking heeft op een stedelijk ontwikkelingsproject (Rb. Amsterdam 10 november 2017, ECLI:NL:RBAMS:2016:7404). De rechtbank achtte daartoe beslissend dat de beoogde ontwikkeling geen belangrijke nadelige milieugevolgen kan hebben. Onder verwijzing naar de uitspraak ABRS 15 maart 2017, oordeelt de Afdeling dat de rechtbank aldus een verkeerde maatstaf heeft gehanteerd. Wel kan de Afdeling instemmen met de conclusie dat er in casu geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Uit r.o. 5.2 volgt dat de Afdeling daarbij relevant acht dat Villa ArenA is gelegen in bestaand stedelijk gebied, dat er sprake blijft van gebruik gericht op detailhandel en dat de bebouwde oppervlakte gelijk blijft. De Afdeling oordeelt dat de opzet en vormgeving van Villa ArenA daarmee nauwelijks zullen wijzigen.
5. De door de Afdeling verrichte toetsing is navolgbaar en impliceert verder dat er in situaties waarop onderdeel 9 van art. 4 van bijlage II Bor het oog heeft naar onze verwachting niet snel sprake zal zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject. Immers is dat onderdeel alleen van toepassing als de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet worden vergroot, hetgeen eveneens een belangrijk argument voor de Afdeling is om een ontwikkeling niet als stedelijke ontwikkeling te zien. Als een ontwikkeling plaats vindt in bestaand stedelijk gebied en de bebouwde oppervlakte gelijk blijft, lijkt met name de aard van de functiewijziging van het bestaande bouwwerk met zich te kunnen brengen dat er sprake is van een stedelijke ontwikkeling. Ons komt het voor dat over die boeg toch betekenis zal toekomen aan de vraag of die functiewijziging zal leiden tot andere en/of intensievere milieugevolgen in vergelijking met de bestaande situatie. Alleen bij een bevestigend oordeel zou er sprake zijn van een stedelijk ontwikkelingsproject ex D-11.2. Nadere jurisprudentie van de Afdeling, die naar onze inschatting niet lang op zich zal laten wachten, zal moeten uitwijzen of wij dat goed zien.
6. Er is de nodige jurisprudentie van rechtbanken over de invulling van het begrip stedelijke ontwikkeling in relatie tot de kruimelgevallenregeling. Voor een overzicht en analyse van die jurisprudentie verwijzen wij naar M.A.J. West, Kruimelgeval of (toch) een stedelijk ontwikkelingsproject?, Gst. 2018/3 en het hiervoor reeds aangehaalde artikel van Bokelaar en Haakmeester.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.