Annotatie ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2115, M en R 2023/81

Essentie

Ontbreken mer-beoordelingsbesluit geen fundamenteel gebrek; reparatie in bestuurlijke lus mogelijk; afwijking vaste lijn jurisprudentie

Samenvatting

Het is de Afdeling niet gebleken dat de raad of het college van burgemeester en wethouders van Schiedam een m.e.r.-beoordelingsbesluit heeft genomen, waardoor niet is voldaan aan de in artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. neergelegde verplichting om de daar genoemde artikelen uit de Wm toe te passen. Dit levert een gebrek op (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:283, onder 10.5). Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt in hoeverre een integrale beoordeling van de mogelijke nadelige gevolgen van het plan voor het milieu heeft plaatsgevonden. Het plan is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb opdragen om de gebreken in het besluit van 15 december 2020 binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. De raad moet daartoe, met inachtneming van wat in die overwegingen is vermeld, ofwel het bestemmingsplan alsnog voorzien van de vereiste onderzoeken en dit deugdelijk motiveren, dan wel een ander besluit nemen. Als uit het nog te nemen m.e.r.-beoordelingsbesluit volgt dat vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die het plan voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt, dan dient de raad dit aan de Afdeling mede te delen. Dit betekent dat de lusopdracht in dit opzicht uitsluitend strekt tot het maken van een m.e.r.-beoordelingsbesluit en niet tot het maken van een milieueffectrapport.

De raad moet een eventueel gewijzigd besluit wel op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen.

Uitspraak

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2115, bestemmingsplan "'s-Graveland & Spaanse Polder 2020", gemeente Schiedam

Annotatie M.A.A. Soppe en T. Rötscheid

1          Deze uitspraak gaat over het bestemmingsplan ‘’s-Gravenland & Spaanse Polder 2020”. Dat plan voorziet onder meer in het bieden van ruimte voor revitalisatie van delen van het bestaande bedrijventerrein ’s-Gravenland en Spaanse Polder. Door appellanten is onder meer naar voren gebracht dat er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling waarvoor de laddertoets had moeten worden doorlopen alsmede van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van onderdeel D-11.2 van de bijlage bij het Besluit mer (hierna: D-11.2). In verband met dat laatste had volgens appellanten een mer-beoordeling moeten worden verricht.

2          Het begrip stedelijke ontwikkeling in D-11.2 is niet hetzelfde als het begrip (nieuwe) stedelijke ontwikkeling in art. 3.1.6 lid 2 Bro (ladder duurzame verstedelijking). Het is voorstelbaar dat een ontwikkeling zich wel als een stedelijke ontwikkeling ex D-11.2 kwalificeert, maar niet als nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van art. 3.1.6 lid 2 Bro. Zie bijvoorbeeld ABRvS 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3241, JM 2015/160 en ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, M en R 2017/72, Gst. 2017/106. In de onderhavige uitspraak komt de Afdeling tot de conclusie dat het bestemmingsplan zowel een nieuwe stedelijke ontwikkeling betreft als een stedelijke ontwikkeling in de zin van D-11.2. Doch wordt daarbij aan verschillende toetsingskaders getoetst. Wat betreft art. 3.1.6 lid 2 Bro is die toets verricht in r.o. 9.3 en 9.4. De Afdeling concludeert dat er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling omdat het bestemmingsplan ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan voorziet in een functiewijziging met een aanzienlijke toename aan bouwmogelijkheden.

3          Wat betreft D-11.2 is door de gemeente Schiedam aangegeven dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking van de daarop ziende beroepsgrond van Van der Vlist Vastgoed B.V. De belangen van dit bedrijf zien echter op het behoud van een goed verblijfsklimaat. Art. 8:69a Awb kan daarom volgens de Afdeling niet aan Van der Vlist Vastgoed B.V. worden tegengeworpen. Het oordeel van de Afdeling is in lijn met eerdere rechtspraak, zoals die onder meer is beschreven in de (overzichts)uitspraak ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 10.82 en 10.83, AB 2021/42, JM 2021/3, JB 2021/4, waarin zij heeft geoordeeld dat de uit de Wm voortvloeiende verplichting om een mer of mer-beoordeling te verrichten tevens strekt tot bescherming van het belang tot behoud van een goed verblijfsklimaat.

4          Voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan is geen mer-beoordeling doorlopen. Het gemeentebestuur van Schiedam was kennelijk van mening dat het bestemmingsplan geen betrekking had op (de wijziging van) een stedelijk ontwikkelingsproject ex D-11.2. De Afdeling maakt korte metten met dat standpunt. Of sprake is van (de wijziging van) een stedelijk ontwikkelingsproject hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer de aspecten aard en omvang van de voorziene wijziging een rol spelen (ABRvS 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1372, r.o. 7.1, JM 2023/79 en ABRvS 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2394, r.o. 17.3, TBR 2022/96, BR 2022/82). Factoren die de Afdeling in dat verband relevant acht zijn de ligging van de voorgenomen activiteit (al dan niet in stedelijk gebied), de mate waarin sprake is van een toename in bebouwingsoppervlakte en/of bouwmassa, of sprake is van een functiewijziging en de mate waarin de activiteit een beslag legt op de ruimte (ABRvS 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:929, r.o. 4.3 en ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3898, r.o. 4.1). In r.o. 10.3 overweegt de Afdeling in lijn met voormelde jurisprudentie, dat nu de in het plan mogelijk gemaakte herontwikkeling van de etalagezone gepaard gaat met een aanzienlijke toename van de bouwmassa en een uitbreiding van toegestane functies, er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van D-11.2.

5          Enigszins opvallend is wel dat de Afdeling er vanuit gaat dat sprake is van één stedelijke ontwikkeling en niet van een verzameling van op zich staande stedelijke ontwikkelingsprojecten. Daartoe kunnen best goede redenen zijn, maar het is geen vanzelfsprekendheid dat in elkaars onmiddellijke nabijheid min of meer gelijktijdig uit te voeren (soortgelijke) activiteiten als één stedelijk ontwikkelingsproject moeten worden beschouwd. Zie illustratief in dit verband de recente Afdelingsjurisprudentie over de (her)ontwikkeling van het zuidoostelijk deel van het Eindhovense stationsgebied (ABRvS 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3312, r.o. 9, JM 2023/6,  ABRvS 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3313, r.o. 5.1; ABRvS 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:292, r.o. 8.1 en ABRvS 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1335, r.o. 4.2). De Afdeling overweegt in die uitspraken dat er geen sprake is van één stedelijk ontwikkelingsproject vanwege het ontbreken van een financiële, organisatorische en/of bouwkundige samenhang tussen de verschillende ontwikkelingen. In onder meer de uitspraak van 5 april 2023 overweegt de Afdeling verder dat wanneer in het verleden een MER is gemaakt voor het gebied waarbinnen de ontwikkelingen vallen, dit niet maakt dat er reeds om die reden sprake is van één project in termen van de mer-regelgeving. Er wordt verstandig aan gedaan om de bestuurlijke ‘keuze’ om ontwikkelingen al dan niet als één project in de zin van het Besluit mer aan te merken, steeds kenbaar en navolgbaar te onderbouwen. De jurisprudentie wijst uit dat de Afdeling dergelijke onderbouwingen doorgaans accordeert. Ontbreekt zo’n onderbouwing, dan kan de Afdeling soms tot een andersluidend oordeel komen. Zie bijvoorbeeld ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3152. Daarin oordeelde de Afdeling over het Rotterdamse bestemmingsplan "Tweebosbuurt Zuid-Oost". De Afdeling concludeert dat de in dat plan voorziene woningbouw en enkele andere woningbouwontwikkelingen in de Tweebosbuurt moeten worden aangemerkt als één stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van categorie D-11.2 van de bijlage bij het Besluit mer. Daarbij valt op dat de Afdeling (in r.o. 5.4) nadrukkelijk overweegt dat door de raad van Rotterdam geen redenen zijn aangedragen waarom er geen sprake zou zijn van één samenhangend project. Zouden die wel zijn aangedragen, dan had de conclusie van de Afdeling wellicht een andere kunnen zijn geweest.

6          Het antwoord op de vraag of sprake is van één of meer (wijzigingen van) stedelijke ontwikkelingsprojecten als bedoeld in D-11.2 is met name relevant voor gebieden die gefaseerd worden ontwikkeld en waarvoor meerdere ruimtelijke besluiten in procedure worden gebracht. Als sprake is van één stedelijk ontwikkelingsproject dienen de mogelijk nadelige milieugevolgen vanwege die activiteiten integraal in kaart te worden gebracht. De project-mer-(beoordelings)plicht is dan gekoppeld aan het eerste ruimtelijke besluit dat voorziet in een deel van dit stedelijk ontwikkelingsproject. Daarna is de project-mer-(beoordelings)plicht verwerkt (ABRvS 7 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2218, r.o. 5.1). Dat betekent overigens niet dat bij opvolgende ruimtelijke besluiten niets meer met mer hoeft te worden gedaan. Telkens zal moeten worden bezien of het project-MER of de project-mer-beoordeling nog voldoende actueel is, dan wel of zich wijzigingen in het project hebben voorgedaan die maken dat er meer of andere milieueffecten zijn te verwachten dan die oorspronkelijk in kaart zijn gebracht (ABRvS 15 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV5118, r.o. 2.4.1). Is dat het geval, dan kan niet worden volstaan met een verwijzing naar het eerdere MER of de mer-beoordeling maar zal daarop een (vormvrije) aanvulling moeten worden gemaakt. In de uitspraak van 7 juni 2023 toetst de Afdeling dit overigens niet ambtshalve. Het is kennelijk aan appellanten in opvolgende ruimtelijke procedures om aan te tonen dat het eerder uitgevoerde MER of de mer-beoordeling niet meer toereikend is.

7          Als niet van één stedelijk ontwikkelingsproject maar van meerdere op zichzelf staande stedelijke ontwikkelingsprojecten sprake is, dan kan worden volstaan met het verrichten van afzonderlijke mer-beoordelingen. Die beoordelingen kunnen zich dan beperken tot de mogelijk nadelige milieueffecten vanwege de dan voorliggende activiteit. Er vindt geen integrale beoordeling plaats. Als er op een bepaald milieuaspect een effect van een stedelijk ontwikkelingsproject is te verwachten, zal wel moeten worden bezien of dat effect kan worden versterkt door autonome ontwikkelingen in de nabijheid van dat project. Het kan nogal wat uitmaken of er sprake is van één stedelijk ontwikkelingsproject of een cluster van afzonderlijke stedelijke ontwikkelingsprojecten. Bijvoorbeeld voor (milieu)onderwerpen als luchtkwaliteit en stikstofdepositie. Daarvoor is immers niet vanzelfsprekend dat een integrale beoordeling van de totale ontwikkeling dezelfde resultaten laat zien als aan de som van afzonderlijke beoordelingen. De vraag of er al dan niet sprake is van één stedelijk ontwikkelingsproject, zal zich met name voordoen bij de gefaseerde besluitvorming zoals hiervoor aangegeven. Maar die vraag kan ook gesteld worden voor ontwikkelingen in een bestemmingsplan. Stel dat de conclusie is dat een bestemmingsplan in meerdere stedelijke ontwikkelingsprojecten voorziet. Dan kan weliswaar één mer-beoordeling worden verricht, maar daarbinnen kunnen dan afzonderlijke beoordelingen plaatsvinden van de milieueffecten van de verschillende projecten. Daarnaast moeten dan de relevante cumulatieve effecten worden beschreven. Overigens is er geen rechtsregel die zich er tegen verzet om ook bij verschillende stedelijke ontwikkelingsprojecten toch te kiezen voor één integrale beoordeling van de te verwachten milieueffecten (zie in dat kader bijvoorbeeld de transformatie van de rivierzone van Vlaardingen; r.o. 11.2 in ABRvS 24 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1187).

8          Een (formeel of informeel/vormvrij) project-mer-beoordelingsbesluit dient te zijn genomen voor de terinzagelegging van het ontwerp van het mer-beoordelingsplichtige besluit. Het ontbreken van zo’n besluit kan fatale gevolgen hebben voor het project-mer-beoordelingsplichtige besluit (ABRvS 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298 , TBR 2019/113, M en R 2019/106,  JM 2019/114,  ABRvS 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2453, M en R 2022/109 en ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3152). Als voor het definitieve besluit of lopende de beroepsprocedure alsnog een expliciet project-mer-beoordelingsbesluit wordt genomen, dan kan er aanleiding zijn om het gebrek met toepassing van art. 6:22 Awb te passeren. Dat is mogelijk als er in de beroepsprocedure geen inhoudelijke beroepsgronden tegen de verrichte mer-beoordeling zijn gericht. Zijn die beroepsgronden er wel, maar treffen ze inhoudelijk geen doel, dan volgt uit de uitspraak van 9 juli 2019 dat het desbetreffende besluit wordt vernietigd. Vervolgens wordt dan bezien of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten onder toepassing van art. 8:72 lid 3 aanhef en onder a Awb (afwijkend hiervan ABRvS 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:438, r.o. 11; ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:422, r.o. 10.2 waarin de Afdeling ook in deze situatie het gebrek passeert). Dat kan ook als er in impliciete zin een adequate mer-beoordeling heeft plaatsgevonden (dat wil zeggen een beoordeling waarover geen expliciet mer-beoordelingsbesluit is genomen).

9          Als de Afdeling constateert dat een mer-beoordeling ten onrechte achterwege is gebleven en er ook geen aanleiding is om het gebrek te passeren dan wel de rechtsgevolgen van het te vernietigen mer-beoordelingsplichtige besluit in stand te laten, dan was het tot voor de hierboven gepubliceerde uitspraak einde oefening voor het desbetreffende besluit. Er volgde dan een kale vernietiging. Daarbij overwoog de Afdeling dat het verzuim een mer-beoordeling te verrichten een fundamenteel karakter heeft. Deze overweging komt ook voor in de hiervoor aangehaalde uitspraken. Het fundamentele karakter van het gebrek verzette zich tegen het toepassen van de bestuurlijke lus. Vanwege die consequentie was het wel opmerkelijk dat de Afdeling nooit heeft onderbouwd waarom het mer-beoordelingsgebrek een fundamenteel karakter heeft. Onder meer Gundelach en Soppe hebben vraagtekens geplaatst bij het oordeel dat dit gebrek fundamenteel zou zijn. Zie de annotaties bij ABRvS 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298, in respectievelijk M en R 2019/106 en TBR 2019/113. Dat dit niet zonder meer een logisch oordeel is, blijkt uit de onderhavige uitspraak. Aan het verzuim dat geen mer-beoordeling is uitgevoerd en er geen mogelijkheid is om dit gebrek te passeren dan wel bij vernietiging de rechtsgevolgen in stand te laten, verbindt de Afdeling niet de conclusie dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan kaal moet worden vernietigd. Zij overweegt ook niet dat er sprake is van een gebrek met een fundamenteel karakter. Integendeel, de Afdeling doet een tussenuitspraak waarin het Schiedamse gemeentebestuur in de gelegenheid wordt gesteld om alsnog een mer-beoordelingsbesluit te nemen (zie r.o. 15.2). De gemeente Schiedam mag zich daarmee gelukkig prijzen. Het niet zekerheidshalve lopende de beroepsprocedure alsnog (laten) nemen van een expliciet mer-beoordelingsbesluit had gelet op de jurisprudentie tot dan toe tot een kale vernietiging van het plan kunnen leiden. In Rotterdam zal daarentegen met enige verbazing van deze uitspraak kennis zijn genomen. Niet lang daarvoor vernietigde de Afdeling nog twee Rotterdamse bestemmingsplannen vanwege het ontbreken van (adequate) (vormvrije) mer-beoordeling en de (toen nog) fundamentele aard van dit gebrek (zie het eerdere aangehaalde ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3152 en ABRvS 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1372, JM 2023/79).

10        Wij juichen de door de Afdeling ingezette koerswijziging toe. Waar het om gaat is dat het bevoegd gezag een expliciet oordeelt velt over de vraag of vanwege de voorgenomen activiteit belangrijke (nadelige) milieugevolgen zijn te verwachten, gelet op de in de mer-beoordeling opgenomen informatie. Als het mer-beoordelingsbesluit vervolgens inhoudt dat er geen project-MER nodig is, hetgeen doorgaans het geval zal zijn, dan is er (vanwege het ontbreken van belangrijke (nadelige) milieugevolgen) geen reden om nog te spreken van een ‘fundamenteel gebrek’ dat een kale vernietiging zou rechtvaardigen. Dat die beoordeling in retrospectief plaatsvindt (namelijk na vaststelling van het mer-beoordelingsplichtige besluit) doet hieraan niet af. Het hangt vervolgens van het antwoord op de vraag of partijen al dan niet inhoudelijke grieven tegen het besluit hebben af, of het aanvankelijke mer-beoordelingsgebrek kan worden gepasseerd of dat het mer-beoordelingsplichtige besluit moet worden vernietigd. Als de eventuele inhoudelijke grieven geen doel treffen, zullen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.

11        Wanneer de uitkomst van de beoordeling is dat een project-MER moet worden opgesteld, dan merkt de Afdeling op dat dit niet kan geschieden in de bestuurlijke lus. Dat lijkt ons een juiste nuancering. Als een MER nodig is, is het in beginsel nodig om ook de besluitvorming opnieuw te doorlopen. Niet alleen vanwege procedurele redenen, maar vooral ook omdat de resultaten van het MER op die wijze echt kunnen doorwerken in de besluitvorming en de daarin te maken keuzes. In het uiterste geval zouden de uitkomsten het bevoegd gezag er zelfs toe kunnen bewegen om het mer-beoordelingsplichtige besluit in te trekken dan wel gewijzigd (opnieuw) vast te stellen. Het ten onrechte ontbreken van een MER is onzes inziens (wel) te kwalificeren als een fundamenteel gebrek. Het alsnog laten opstellen van een MER kan niet in een bestuurlijke lus. Dat blijkt uit de formulering van de bestuurlijke lus in de onderhavige uitspraak en wat betreft de plan-mer uit onder meer ABRvS 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0653, r.o. 12; ABRvS 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2480, r.o. 12, BR 2013/25 en 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7245, r.o. 2.15.7 JM 2012/430.

12        Wat betreft relevante wetswijzigingen, merken wij vooreerst op dat de in deze noot besproken jurisprudentie onverminderd relevant zal blijven onder vigeur van de Omgevingswet. Verder is relevant dat recent de veelvuldig in de mer-regelgeving gebruikte term “belangrijke nadelige gevolgen” is gewijzigd in “belangrijke gevolgen” (ook wat betreft de artikelen die handelen over de mer-beoordeling). Zie art. VI, onderdelen Aa en Ab, van de Wet van 5 april 2023, houdende wijziging van enkele wetten van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (Verzamelwet IenW 2021), Stb. 2023, 148. De wetswijziging is op 1 juli 2023 in werking getreden (Besluit van 21 april 2023, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Verzamelwet IenW 2021, Stb. 2023, 149). Met de gewijzigde formulering sluit de tekst volgens de wetgever beter aan bij (onder meer) de mer-richtlijn (zie Kamerstukken II 2022/23, 36268, nr. 7, p. 1-2). Daarbij wordt overigens opgemerkt dat de wijziging voor de praktijk geen gevolgen zal hebben. Volgens de wetgever hebben projecten en plannen nooit uitsluitend belangrijke niet-nadelige effecten voor het milieu.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.