Annotatie ABRvS 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8982, M en R 2013/26

Essentie

Besluit-MER kon zich beperken tot het bestemmingsplan ook al maakt dat plan deel uit van een groter geheel als er voor dat groter geheel reeds een plan-MER is opgesteld.

Samenvatting

Appellante betoogt dat in het besluit-MER ten onrechte niet het gehele project Rotterdam Central District (hierna: RCD), waarvan de in het plan voorziene ontwikkeling deel uitmaakt, is aangemerkt als voorgenomen activiteit. Zij voert voorts aan dat de raad in het besluit-MER onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd wat betreft de oppervlakte van de verschillende functies die mogelijk is. Zij stelt dat het plan 80.000 m2 bruto vloeroppervlakte (hierna: bvo) kantoren en 24.000 m2 bvo recreatieve voorzieningen en horeca mogelijk maakt. In het besluit-MER is deze variant niet onderzocht, maar alleen de businessvariant waarin 80.000 m2 bvo kantoren en 0 m2 bvo recreatieve voorzieningen wordt gerealiseerd en de leisurevariant waarin 40.000 m2 bvo kantoren en 25.000 m2 bvo recreatieve voorzieningen wordt gerealiseerd. Groothandelsgebouwen stelt dat de maximale invulling dus niet is onderzocht. De raad stelt dat voor RCD een plan-MER is gemaakt en in het besluit-MER dat voor het bestemmingsplan is gemaakt op elk onderdeel de relatie met het plan-MER is gelegd. Ten behoeve van het plan is het besluit-MER Weenapoint van 29 april 2011 opgesteld. Zoals beschreven op p. 33 van het besluit-MER is ten behoeve van RCD het plan-MER Rotterdam Central District van 17 maart 2011 opgesteld. Derhalve faalt het betoog dat niet ten behoeve van de gehele voorgenomen activiteit een milieueffectrapport is opgesteld.

Uitspraak

ABRvS 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8982, bestemmingsplan Weenapoint, gemeente Rotterdam

Annotatie M.A.A. Soppe

1. Deze uitspraak handelt over het bestemmingsplan ‘Weenapoint’ waarin middels eindbestemmingen een planologische basis wordt gecreëerd voor de herontwikkeling van het kantorencomplex Weenapoint te Rotterdam. Onbetwist is dat het Weenapoint deel uitmaakt van het project Rotterdam Central District (hierna: RCD-project). Met het bestemmingsplan wordt een eerste concrete uitvoering aan het RCD-project gegeven. Het RCD-project is aan te merken als een stadsproject c.q. een stedelijk ontwikkelingsproject waarbij meer dan 200.000 m2 bedrijfsvloeroppervlakte zal worden ontwikkeld. Daarmee is er sprake van een activiteit als bedoeld in onderdeel D onder 11.2 bijlage Besluit m.e.r. (en voor 1 april 2011: het Besluit m.e.r. 1994; hierna spreek ik gemakshalve over D-11.2). In overeenstemming daarmee is een plan-MER opgesteld ten behoeve van de door de gemeenteraad van Rotterdam op 17 maart 2011 vastgestelde structuurvisie Rotterdam Central District.

2. Nu het bestemmingsplan ‘Weenapoint’ voorziet in eindbestemmingen kan het worden aangemerkt als een besluit in de zin van kolom 4 van D-11.2. Het gemeentebestuur van Rotterdam (zowel initiatiefnemer als bevoegd gezag) heeft ervoor gekozen om aanstonds een besluit-m.e.r.-procedure (= project-m.e.r.-procedure) te doorlopen. Zie par. 1.3 Startnotitie Besluit-MER Weenapoint (d.d. 22 februari 2010), onder meer te downloaden via de website van de gemeente Rotterdam. In een dergelijke situatie heeft de besluit m.e.r. een verplicht karakter (zie art. 7.18 aanhef en onder b Wm).

Appellante voert onder meer aan dat dit MER een te beperkte reikwijdte heeft aangezien het rapport niet ziet op het gehele project Rotterdam Central District (hierna: RCD). Verweerder geeft aan dat het niet nodig was om het besluit-MER op het gehele RCD-project te laten zien, nu er voor dat project reeds eerder een plan-MER is gemaakt. De Afdeling is het met verweerder eens zonder dat nader te motiveren. Toch had zo’n motivering niet misstaan.

3. Bestendige jurisprudentie wijst uit dat wanneer een in termen van het Besluit m.e.r. als één project te kwalificeren activiteit gefaseerd wordt uitgevoerd en de besluit-m.e.r.-plicht wordt geëffectueerd in het planologische besluitvormingsspoor, het besluit-MER moet worden opgesteld voor het eerste (zich kwalificerende) ruimtelijke ordeningsbesluit waarin wordt voorzien in de eerste fase van de activiteit. Dat MER dient zich te richten op de gehele activiteit. Met het uitvoeren van de besluit-m.e.r. voor het ‘eerste’ ruimtelijke ordeningsbesluit is de besluit-m.e.r.-plicht uitgewerkt. Voor de latere ruimtelijke ordeningsbesluiten behoeft dan geen besluit-m.e.r. meer te worden doorlopen. Zie onder meer ABRvS 28 mei 2008, nr. 200608226/1 en ABRvS 21 januari 2009, nr. 200800347/1. Dat het MER zich dient te richten op de gehele activiteit, impliceert niet dat er niet mag worden gedifferentieerd in detailniveau voor wat betreft de in het MER te beschrijven informatie. Verwezen zij naar de volgende passage uit ABRvS 23 juni 2010, nr. 200806833/1/R1 (r.o. 2.10.3):

“De Afdeling stelt vast dat in het milieu-effectrapport zowel de gevolgen van het bestemmingsplan als de gevolgen van het Masterplan worden beschreven. Dat het detailniveau van deze beschrijving lager is voor zover het de gevolgen van het Masterplan betreft, is onvermijdelijk. Immers, ten behoeve van de voorgenomen activiteit waarop het Masterplangebied betrekking heeft, zijn nog geen bestemmingsplannen vastgesteld en zijn alleen de hoofdlijnen van het Masterplan van september 2005 bekend.”

Vorenstaande jurisprudentie geeft aan dat de besluit-m.e.r.-plicht is verwerkt met het ‘be-m.e.r.-ren’ van het ‘eerste’ ruimtelijke ordeningsbesluit, maar dat houdt niet in dat in het kader van de latere besluitvorming over de (volgende fase van de) desbetreffende activiteit geen rekening meer behoeft te worden gehouden met het opgestelde besluit-MER. Daartoe zij onder meer gewezen op de uitspraak ABRvS 30 juli 2008, nr. 200706132/1. De Afdeling heeft in die uitspraak weliswaar bevestigd dat de (besluit-)m.e.r.-plicht uitsluitend geldt voor het ruimtelijk plan waarin als eerste in (een deel van) de m.e.r.-plichtige activiteit wordt voorzien, maar daarbij aangegeven dat de inhoud van het MER bij de vervolgbesluitvorming ten behoeve van de activiteit een rol speelt ‘aangezien het MER mede bepalend is geweest voor de keuzes die de raad in het kader van het vereiste van een goede ruimtelijke ordening heeft gemaakt’.

4. Gelet op de hiervoor beschreven jurisprudentie bevreemdt het dat de Afdeling de grief dat het besluit-MER niet op het gehele RCD-project betrekking heeft, terzijde schuift onder de enkele verwijzing naar het reeds vervaardigde plan-MER. Het feit dat een plan-MER is gemaakt doet niet af aan de strekking van de hiervoor besproken jurisprudentie waaruit mijns inziens zonder meer voortvloeit dat het besluit-MER voor het bestemmingsplan ‘Weenapoint’ betrekking had moeten hebben op het gehele RCD-project. Dat voor het opstellen van dat besluit-MER gebruik is gemaakt van het plan-MER is vanzelfsprekend logisch en vanuit juridische optiek toelaatbaar. Als voor de vervolgfases (volgend op die van de herontwikkeling van het Weenapoint) ten tijde van het opstellen van het besluit-MER niet meer concrete informatie aanwezig was dan die welke in het plan-MER is beschreven, had daarin aanleiding kunnen worden gevonden om de desbetreffende onderdelen uit het plan-MER één op één over te nemen in het besluit-MER. Maar wellicht is dat in het MER ook wel gebeurd en is er op bepaalde milieuthema’s voor het gehele RCD-project zelfs meer onderzoek verricht dan in het plan-MER. Het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. wijst nadrukkelijk in die richting (zie Commissie m.e.r., Bestemmingsplan Weenapoint, Toetsingsadvies over het milieueffectrapport, 22 september 2011; dit rapport is te downloaden via de website van de Commissie m.e.r.). Daarin wordt niet alleen overwogen dat de milieueffecten van de ontwikkeling van Weenapoint gedetailleerd in beeld zijn gebracht, maar ook het volgende:

“Voor zover in dit stadium mogelijk, is in het MER eveneens een gedetailleerde uitwerking gemaakt voor de gehele gebiedsontwikkeling RCD. Dit geldt met name voor de aspecten verkeer, luchtkwaliteit en geluid.”

De oordeelsvorming van de Commissie m.e.r. loopt aldus geheel in pas met de hiervoor beschreven jurisprudentiële lijn. Het ware sterk te prevaleren geweest als de Afdeling dat ook zou hebben gedaan. Nu is door de Afdeling tenminste de sterke suggestie gewekt dat het enkele bestaan van een plan-MER een voldoende juridische legitimatie inhoudt om het besluit-MER voor het ‘eerste’ ruimtelijke ordeningsbesluit (in geval van een gefaseerde besluitvorming zoals in casu aan de orde) te beperken tot uitsluitend de in dat ‘eerste’ besluit voorziene (deel)activiteit. Mocht het zo zijn dat de Afdeling met de onderhavige uitspraak een andere koers is gaan bewandelen (wat ik niet waarschijnlijk acht), dan was een nadere onderbouwing op zijn plaats geweest.

5. Dat de beroepsgronden ten aanzien van het milieueffectrapport eerst in het stadium van beroep zijn aangevoerd, impliceert niet dat deze daarom buiten beschouwing zouden moeten worden gelaten. In lijn met haar vaste jurisprudentie overweegt de Afdeling dat er binnen de door de wet en goede procesorde begrensde mogelijkheden geen rechtsregel aan in de weg staat dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. Zie onder meer ABRvS 21 november 2012, nr. 201203966/1/R1 en ABRvS 7 november 2012, nr. 201105458/1/R4. Overigens is het de vraag of een m.e.r.-grief is te herleiden tot een besluitonderdeel van een bestemmingsplan. Besluitonderdelen in het kader van bestemmingsplannen zijn conform vaste Afdelingsjurisprudentie plandelen, regels en aanduidingen (zie onder meer ABRvS 7 november 2012, nr. 201105458/1/R4 en ABRvS 29 augustus 2012, nr. 201102653/1/R1). Wellicht dat de m.e.r.-grief herleid kan worden tot het plandeel waardoor een m.e.r.-(beoordelings)plicht in het leven wordt geroepen. Het in beroep voor het eerst aanvoeren van de grond dat is verzuimd een m.e.r.(-beoordeling) te verrichten, zou dan alleen mogelijk zijn voorzover het desbetreffende plandeel in de zienswijzenfase is bestreden. In de onderhavige uitspraak gaat de Afdeling niet in op de vraag of de m.e.r.-grief betrekking heeft op een bestemmingsplanonderdeel dat is bestreden in de zienswijzenfase. Daardoor blijft enige onduidelijkheid bestaan over de vraag of een m.e.r.-grief in bestemmingsplanverband überhaupt is te herleiden tot een of meerdere besluitonderdelen. Die vraag is temeer interessant aangezien de Afdeling in onder meer ABRvS 18 juli 2012, nr. 201009631/1/A4, heeft overwogen dat een beroepsgrond over de milieueffectrapportage geen betrekking heeft op een besluitonderdeel van een milieuvergunning. De onderdelenfuik is daarmee voor m.e.r.-grieven niet relevant. Oftewel, in het kader van een omgevingsvergunning met betrekking tot de activiteit oprichten/wijzigen van een inrichting kunnen beroepsgronden over m.e.r. zonder meer voor het eerst in beroep worden aangevoerd.

6. Dat een m.e.r.-grief voor het eerst in beroep mag worden aangevoerd, betekent niet dat dit op ieder willekeurig moment in de beroepsfase kan geschieden. Soms is er een uitdrukkelijke wettelijke belemmering dat deze grief na de beroepstermijn te berde wordt gebracht. Zo betekent het van toepassing zijn van art. 1.6a Chw dat na het verstrijken van de beroepstermijn geen nieuwe beroepsgronden meer mogen worden aangevoerd. In ABRvS 19 december 2012, nr. 201205119/1/R4, heeft de Afdeling om die reden geoordeeld dat de grief dat voorafgaande aan het ter toetsing voorliggende bestemmingsplan is verzuimd een MER op te stellen, buiten beschouwing diende te worden gelaten. Een m.e.r.-beroepsgrond die niet eerder in de besluitvormingsprocedure aan de orde is geweest, kan in de beroepsfase voorts ter zijde worden gesteld vanwege de goede procesorde. Een voorbeeld daarvan is aan te treffen in de uitspraak ABRvS 19 september 2012, nr. 201107643/1/A4. De desbetreffende m.e.r.-beroepsgrond was in een nader stuk op de vijftiende dag voor de zitting aangevoerd. De Afdeling achtte dit zodanig laat dat het bevoegd gezag en de vergunninghouder, nu het een ingewikkelde kwestie betrof, niet de mogelijkheid hebben gehad om daarop adequaat te reageren. Ook was er geen aanleiding voor het oordeel dat de appellant deze beroepsgrond niet in een eerder stadium van de procedure naar voren had kunnen brengen.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.