Annotatie ABRvS 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2189, M en R 2018/102
Essentie
Weigering vvgb geitenhouderij vanwege volksgezondheidsrisico’s. Beleidsruimte. Onduidelijkheid volksgezondheidsrisico’s. Eigen voortschrijdend inzicht gemeenteraad.
Samenvatting
Bij besluit van 13 december 2017 heeft de raad, overeenkomstig het raadsvoorstel van het college, besloten geen verklaring van geen bedenkingen af te geven met betrekking tot onderhavige aanvraag om omgevingsvergunning. Daarbij heeft de raad doorslaggevend geacht dat het op dit moment zeer moeilijk, zo niet onmogelijk is om een goede inschatting te maken van de gezondheidsrisico’s voor de omgeving en daarmee om te beoordelen of met deze ontwikkeling een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Verwezen is naar het RIVM-rapport "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies): Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bioaerosolen" waaruit een statistische relatie blijkt tussen het wonen binnen 2 km van een geitenhouderij en een extra risico op longontsteking. Nog onduidelijk is waardoor de toename van longontstekingen wordt veroorzaakt en er is vervolgonderzoek nodig, aldus de raad. Tot die tijd is het volgens de raad zeer moeilijk, zo niet onmogelijk om een goede inschatting te maken van de gezondheidsrisico’s. Gelet daarop is de aanvraag voorgelegd aan de GGD. De GGD heeft bij brief van 3 augustus 2017 terughoudendheid geadviseerd bij uitbreidingen. De raad heeft voorts te kennen gegeven de overwegingen van de provincie met betrekking tot een voorbereidingsbesluit van 30 augustus 2017, hoewel dat geen onderdeel is van het onderhavige toetsingskader, te delen. Het voorbereidingsbesluit is genomen in verband met de mogelijke gezondheidsrisico’s en heeft tot doel de vestiging van, de uitbreiding van, de omschakeling naar en een toename van de oppervlakte dierenverblijf van geitenhouderijen te voorkomen. Zolang gezondheidsrisico’s niet kunnen worden ingeschat, kan volgens de raad met de uitbreiding van de geitenhouderij geen goed woon en leefklimaat worden gegarandeerd.
Voor het oordeel dat het college, zoals [appellant sub 1] betoogt, de raad niet heeft mogen adviseren om geen verklaring af te geven, omdat het eerder de raad niet heeft gevraagd om een verklaring van geen bedenkingen, bestaat geen grond. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 5.3 volgt dat het college heeft miskend dat een verklaring van geen bedenkingen noodzakelijk was. Dat brengt niet met zich dat het college vervolgens gehouden zou zijn de raad te adviseren een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat het bouwplan niet in strijd is met het op 13 december 2017 geldende provinciale beleid, wordt overwogen dat strijd met het provinciale beleid niet aan het besluit van de raad ten grondslag ligt. De raad heeft, zoals het college ter zitting ook heeft aangevoerd, een eigen beoordeling gemaakt en heeft een eigen voortschrijdend inzicht met betrekking tot de gevolgen van geitenhouderijen voor de volksgezondheid en de onduidelijkheid die er op dit moment op dat punt bestaat doorslaggevend geacht. Er is geen grond voor het oordeel dat de raad deze afweging niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
Uitspraak
ABRvS 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2189, omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een geitenhouderij door het bouwen van een geitenstal en zes sleufsilos te Gendt, gemeente Lingewaard
Annotatie J. Kevelam
1. Bovenstaande uitspraak is het signaleren waard. De Afdeling acht het in deze uitspraak toelaatbaar indien een gemeenteraad weigert planologische medewerking aan de uitbreiding van een geitenhouderij te verlenen, omdat de volksgezondheidsrisico’s nu niet goed kunnen worden ingeschat.
2. Het processuele verloop buiten beschouwing latende zijn de voor deze noot van belang zijnde feiten als volgt. Een geitenhouder wenst zijn geitenhouderij uit te breiden met het bouwen van een geitenstal en zes sleufsilo’s. Hij dient hiervoor een aanvraag omgevingsvergunning bouwen in (in de zin van artikel 2.1 lid 1 sub a Wabo). Het bouwplan is in strijd met het vigerende bestemmingsplan, waardoor de geitenhouder eveneens een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan nodig heeft (in de zin van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3° Wabo). Deze omgevingsvergunning kan alleen worden verleend als de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb, als bedoeld in artikel 2.27 Wabo jo. artikel 6.5 Bor) afgeeft. De gemeenteraad weigert deze vvgb af te geven, waarop het college van burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning weigert. Doorslaggevend voor de weigering heeft de gemeenteraad geacht dat het op dit moment zeer moeilijk, zo niet onmogelijk is om een goede inschatting te maken van de gezondheidsrisico’s voor de omgeving en daarmee om te beoordelen of met deze ontwikkeling een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.
2. Geitenhouderijen liggen onder een (bestuurlijk) vergrootglas. In juli 2016 verscheen het rapport “Veehouderij en gezondheid omwonenden” van het RIVM (VGO-1). In dit onderzoek wordt voor geitenhouderijen opgemerkt dat in het medisch onderzoek in een beperkt aantal gevallen een verband is gevonden tussen longontsteking en het wonen in de buurt van geitenhouderijen. Er is evenwel nog geen goede verklaring voor de gevonden relatie tussen longontstekingen en geitenbedrijven. Om deze reden vinden er nog nadere analyses plaats. In juni 2017 verscheen vervolgens het rapport “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies). Analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen” van het RIVM (VGO-2). Hierin wordt (eveneens) geconcludeerd dat rondom geitenhouderijen mensen een grotere kans hebben op longontsteking. Deze onderzoeken hebben er mede toe geleid dat er inmiddels in de provincies Gelderland, Utrecht en Noord-Brabant maatregelen zijn genomen in verband met de mogelijke gezondheidsrisico’s. Er zijn voorbereidingsbesluiten van kracht en wijzigingen in de provinciale ruimtelijke verordeningen doorgevoerd die tot doel hebben de vestiging van, de uitbreiding van, de omschakeling naar en een toename van de oppervlakte dierenverblijf van geitenhouderijen te voorkomen.
3. De gemeenteraad van Lingewaard verwijst ter onderbouwing van de weigering om een vvgb af te geven naar VGO-2. Hieruit volgt dat er een statistische relatie bestaat tussen het wonen binnen twee kilometer van een geitenhouderij en een extra risico op longontsteking. De raad meent dat het nog onduidelijk is waardoor de toename van longontstekingen wordt veroorzaakt en dat vervolgonderzoek nodig is. Tot die tijd is het volgens de raad zeer moeilijk, zo niet onmogelijk om een goede inschatting te maken van de gezondheidsrisico’s. Daarom is de aanvraag voorgelegd aan de GGD. De GGD heeft geadviseerd om terughoudend om te gaan met uitbreidingen. De raad heeft daarbij te kennen gegeven de overwegingen van de provincie Gelderland met betrekking tot een voorbereidingsbesluit van 30 augustus 2017, hoewel dat geen onderdeel is van het onderhavige toetsingskader, te delen. De Afdeling overweegt vervolgens dat er geen grond is voor het oordeel dat de raad deze afweging niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad een eigen beoordeling heeft gemaakt en een eigen voortschrijdend inzicht met betrekking tot de gevolgen van geitenhouderijen voor de volksgezondheid en de onduidelijkheid die er op dit moment op dat punt bestaat, doorslaggevend heeft geacht.
4. Conform vaste jurisprudentie van de Afdeling zijn aspecten van volksgezondheid, zoals de mogelijke besmetting van dierziekten vanwege nabijgelegen agrarische bedrijven, een bij de vaststelling van een bestemmingsplan mee te wegen belang. Ditzelfde geldt voor de omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan (zie ABRvS 7 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:5, r.o. 27.1, voorheen het projectbesluit). De Afdeling verwijst veelvuldig in haar jurisprudentie naar dit oordeel in de uitspraak ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3690, r.o. 2.4.2. De raad dient in het kader van een goede ruimtelijke ordening c.q. aanvaardbaar woon- en leefklimaat te onderzoeken of een plan niet zodanige risico's voor de volksgezondheid meebrengt dat, gelet daarop, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat onvoldoende is gewaarborgd (zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435, r.o. 9.1). Ingevolge artikel 6.5 lid 2 Bor kan een vvgb slechts worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Dit impliceert dat bij de afweging of een vvgb kan worden verleend ook aspecten van volksgezondheid kunnen worden betrokken en deze aspecten kunnen leiden tot een weigering van de vvgb. Toch is het opvallend dat de motivering van de raad weergegeven bij punt 3 van deze noot in dit geval door de Afdeling toereikend wordt geacht om ten grondslag te leggen aan de weigering om een vvgb af te geven.
5. De Afdeling overweegt immers met enige regelmaat dat de bestrijding van besmettelijke dierziekten primair zijn regeling in andere regelgeving vindt en dat aan een te verlenen omgevingsvergunning (milieu) voorschriften kunnen worden verbonden om de gevolgen voor de volksgezondheid te voorkomen dan wel te beperken. De Afdeling meent dat de Wet ruimtelijke ordening in dit kader een aanvullend karakter heeft (vergelijk ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2615, r.o. 7.1, ABRvS 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2015, r.o. 7.1, ABRvS 30 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1907, r.o. 7.2 en ABRvS 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2603, r.o. 7.2). Gaat dit ‘aanvullende karakter’ zover dat vanwege volksgezondheidsrisico’s kan worden geweigerd om ruimtelijke besluiten vast te stellen c.q. te nemen? Het aanvullende karakter van de ruimtelijke ordening in de besluitvorming over veehouderijen resulteerde tot op heden vooral in een belangenafwegings-, motiverings- en uitvoerbaarheidsverplichting. Juist het feit dat algemeen aanvaarde wetenschappelijk inzichten over de volksgezondheidsrisico’s door veehouderijen ontbreken, leidde er in de praktijk vaak toe dat bevoegde gezagen geen redenen zagen om geen medewerking te verlenen aan de nieuwvestiging of uitbreiding van een veehouderij. Vergelijk bijvoorbeeld ABRvS 9 augustus 2017, r.o. 10.1 en ABRvS 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:962, r.o. 6.2. Hierna volgen enkele voorbeelden waarin het aanvullende karakter van de ruimtelijke ordening tot uitdrukking komt.
6. Uit onderzoek kan naar voren komen dat bepaalde hygiënemaatregelen getroffen kunnen worden om de risico’s voor de volksgezondheid tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Wanneer uit dit onderzoek niet volgt dat het bestemmingsplan op voorhand onuitvoerbaar is en ditzelfde bestemmingsplan niet aan het treffen van de maatregelen in de weg staat, dan zal de Afdeling niet snel oordelen dat de gevolgen voor de volksgezondheid onvoldoende zijn betrokken bij de vaststelling van het bestemmingsplan (vergelijk ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:987, r.o. 13 t/m 13.4).
7. Er bestaat verder geen plicht tot het maken van een Gezondheidseffectscreening, oftewel GES (zie ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2527, r.o. 10.3, ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:249, r.o. 16.2 en ABRvS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4037, r.o. 5.2.6). In het kader van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan onder omstandigheden wel waarde hechten aan de resultaten van een GES (zie ABRvS 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1512, r.o. 21.4).
8. Voorts zijn aanbevolen maatregelen of afstanden tussen woningen en veehouderijen vanwege volksgezondheidsredenen die voortkomen uit een GGD-advies niet bindend (zie ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2527, r.o. 10.3, ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:249, r.o. 16 en ABRvS 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2312, r.o. 14.9). Aan een GGD-advies kan in de ruimtelijke besluitvorming wel gewicht worden toegekend (zie ABRvS 11 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1082, r.o. 2.11.3 en ABRvS 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7180, r.o. 2.7.2). Het is evenwel in beginsel mogelijk om in een bestemmingsplan een regeling op te nemen die het hanteren van een afstand tussen bepaalde functies voorschrijft, mits hieraan een voldoende draagkrachtige motivering ten grondslag ligt. Onvoldoende is in ieder geval het enkele feit dat er in een bepaalde gemeente een groot aantal intensieve veehouderijen is gevestigd en dat er maatschappelijke onrust is over de gevolgen daarvan voor de volksgezondheid. Als uit een GGD-advies niet volgt dat een uitbreiding van een intensieve veehouderij vanuit het oogpunt van volksgezondheid moet worden verboden binnen een bepaalde afstand tot een woning, dan is de keuze van de raad om bij gebreke van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de gezondheidsrisico’s van intensieve veehouderijen uit te gaan van maximale afstanden die in het betreffende GGD-advies worden genoemd, onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd (zie ABRvS 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3335, r.o. 5.4).
9. Ook veehouderij-beperkende regels op provinciaal niveau zijn al gepasseerd in de jurisprudentie. Een regeling in een provinciale ruimtelijke verordening (in de provincie Noord-Brabant) inhoudende een verbod om bebouwing ten behoeve van intensieve melkgeitenhouderijen uit te breiden dan wel te wijzigen is een aanvullende regeling ten opzichte van de (primaire) regelgeving omtrent de bestrijding van besmettelijke dierziekten. Ook is een dergelijke regeling niet in strijd met artikel 4.1 lid 1 Wro (zie ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2208, r.o. 14.8). Hierbij moet wel worden aangetekend dat hier een GGD-advies aan ten grondslag ligt waarin wordt geadviseerd om voorlopig geen nieuwe melkgeiten- en melkschapenbedrijven, uitbreiding van bestaande bedrijven en uitbreiding van besmette bedrijven toe te staan zolang niet voldoende bewezen is dat vaccinatie effect heeft op het terugdringen van Q-koorts (zie ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1819, r.o. 4.3).
10. De uitspraak die in deze noot centraal staat, laat zien dat het aanvullende karakter van de ruimtelijke ordening kennelijk ook zover kan strekken dat een vvgb wordt geweigerd vanwege volksgezondheidsredenen. Bijzonder daarbij is dat de gevolgen van geitenhouderijen voor de volksgezondheid (onder verwijzing naar VGO-2) en de onduidelijkheid die er op dit moment op dat punt bestaat, volgens de Afdeling een afdoende motivering vormen om de weigering daarop te baseren. Dit is – voor zover mij bekend – de eerste keer. Verder is opvallend dat de Afdeling de door de raad gemaakte afweging over het al dan niet verlenen van een vvgb vrij terughoudend toetst. De Afdeling respecteert de beleidsruimte van de raad. Deze terughoudende toetsing is in zoverre bijzonder gelet op de jurisprudentie die in de punten 5 t/m 9 van deze noot is genoemd. Daaruit volgt dat relatief zware eisen worden gesteld aan de motivering voor veehouderij-beperkende maatregelen, die door het bevoegd gezag wenselijk worden geacht met als motief volksgezondheid. Op zijn minst lijkt er aan het treffen van een bepaalde maatregel een GGD-advies ten grondslag te moeten liggen waarin wordt geadviseerd tot het treffen ervan. Aan de hier aan de orde zijnde vvgb-weigering was wel een GGD-advies ten grondslag gelegd, maar dat GGD-advies was niet concludent. Althans, de GGD heeft weliswaar geadviseerd om terughoudend om te gaan met uitbreidingen, maar niet dat deze in het geheel niet kunnen worden toegestaan. Verder was ook in deze zaak aan de orde dat algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de volksgezondheidrisico’s door geitenhouderijen ontbraken. Appellanten die procederen tegen besluiten die voorzien in de oprichting of uitbreiding van veehouderijen, wordt juist (veelal) tegengeworpen dat zij niet met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk hebben gemaakt dat vanwege volksgezondheidsrisico’s een het nemen van een dergelijk besluit moet worden geweigerd (zie bijvoorbeeld ABRvS 9 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2139, r.o. 10.2). Dergelijke eisen gelden kennelijk niet voor een tot vvgb-verlening bevoegd gezag.
11. Onderhavige uitspraak laat in ieder geval zien dat de het bevoegd gezag de nodige beleidsruimte heeft. Vanwege twijfel over effecten gezondheid kan er thans voor gekozen worden om de geitenhouderij te weren, maar vanwege diezelfde twijfel kan ook worden gezegd dat onvoldoende vaststaat dat er gezondheidseffecten zijn en dat er daarom toch planologische medewerking wordt verleend.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.