Annotatie ABRvS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1207, AB 2014/164
Essentie
Het toepassen van een drempelwaarde van 0,051 mol/ha/jr waar beneden stikdepositie geacht wordt geen enkel effect te hebben, is in het artikel 19d Nbw 1998-vergunningspoor niet door de Afdeling aanvaard. Berekende depositie op voor stikstof gevoelige habitattypen in Natura 2000-gebied (0,03 en 0,04 mol/ha/jr) is zeer gering en ongeveer vier duizendste deel van een procent van de desbetreffende kritische depositiewaarde. Natuurlijke kenmerken van desbetreffende Natura 2000-gebied zullen niet worden aangetast.
Samenvatting
Het college van gedeputeerde staten heeft het memo "Aagro-stacks berekening bedrijfsverplaatsing Lodderlandsedijk Westvoorne" overgelegd. Daarin is een berekening gemaakt waarbij de stikstofdepositie als gevolg van de locatie waarvoor de Nbw-vergunning is verleend, is vergeleken met de stikstofdepositie in de op 9 maart 1978 vergunde situatie. Uit deze berekening wordt geconcludeerd dat op drie van de vijf meetpunten binnen het Natura 2000-gebied Voornes Duin een verlaging van de depositie van stikstof zal plaatsvinden en op twee van de vijf meetpunten een verhoging van 0,03 mol stikstof per hectare per jaar (hierna: mol N/ha/jr), onderscheidenlijk 0,04 mol N/ha/jr. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het memo zodanige fouten of onjuistheden bevat dat het college daarvan niet uit mocht gaan. In zoverre het college ter onderbouwing van het standpunt dat het memo uitwijst dat de stikstofdepositie op geen van de daarvoor gevoelige habitattypen toeneemt, heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2013 (zaak nrs. 201200593/1/R2, 201205887/1/R2, 201300402/1/R2), waarin volgens het college het toepassen van een drempelwaarde van 0,051 mol N/ha/jr op een Natura 2000 gebied is aanvaard, overweegt de Afdeling dat deze uitspraak betrekking heeft op de depositiebank die is ingesteld bij de Verordening stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant van 21 oktober 2010. Deze Verordening heeft tot doel het in algemene zin terugdringen van stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden. Het beoordelen van stikstofdepositie in het kader van deze Verordening is niet gelijk te stellen met het beoordelen van de gevolgen van de stikstofdepositie ten behoeve van de verlening van een vergunning voor een project op grond van artikel 19d van de Nbw 1998. Het standpunt van het college kan derhalve niet worden gevolgd. De Afdeling overweegt evenwel dat in dit geval de berekende toename van stikstofdepositie zeer gering is, betrekking heeft op slechts twee locaties van hiervoor gevoelige habitattypen, en deze toename ongeveer vier duizendste deel van een procent van de kritische depositiewaarde van het desbetreffende habitattype betreft. Nu appellanten niet hebben onderbouwd dat het college zich op grond hiervan niet heeft kunnen verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 19g van de Nbw 1998 is genomen.
Uitspraak
ABRvS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1207, Nbw-vergunning vestiging agrarisch bedrijf Rockanje, GS Zuid-Holland
Annotatie M.A.A. Soppe
1. In de uitspraak ABRvS 19 juni 2013, AB 2013/337, m.nt. Frins, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld over de depositiebank die is ingesteld bij de Verordening stikstof en Natura 2000 van de provincie Noord-Brabant. In het kader van de vulling van de depositiebank is een ondergrens van 0,051 mol/ha/jr stikstofdepositie gehanteerd. Stikstofdeposities kleiner dan 0,051 mol/ha/jr worden dientengevolge niet aan een ecologische toetsing onderworpen. De Afdeling accordeert deze handelwijze. Daartoe wordt de door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) geponeerde redeneerlijn overgenomen. Het college stelde dat bij depositieberekeningen diverse fysische grootheden worden ingevoerd in het programma Aagro-stacks, waarbij iedere grootheid een bepaalde onzekerheidsmarge heeft. Deze onzekerheden planten zich voort in de berekening en veroorzaken door het iteratieve karakter van die berekeningen een met de afstand tot de bron groter wordende onzekerheidsmarge in het rekenresultaat. Op die grotere afstanden, corresponderend met lage getalwaarden in het rekenresultaat, treedt dan volgens het college het verschijnsel op, dat de onzekerheidsmarge in het rekenresultaat groter is dan het berekende getal. De berekening heeft dan geen fysische betekenis meer, maar is een louter cijfermatige exercitie geworden. De gehanteerde ondergrens is derhalve niet ingegeven doordat lage stikstofdeposities nimmer effect zouden kunnen sorteren, maar omdat ze niet op een enigszins betrouwbare wijze kunnen worden berekend.
2. In de toelichting bij de tweede nota van wijziging van het wetsvoorstel Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1988 (programmatische aanpak stikstof), anticipeert de Staatssecretaris van Economische Zaken op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak d.d. 19 juni 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 33 669, nr. 32). Het wetsvoorstel voorziet onder meer in een systeem van grenswaarden bij de verlening van artikel 19d Nbw 1998-vergunningen. Indien de stikstofdepositie, die een project of andere handeling veroorzaakt op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied dat in het PAS is opgenomen, lager of gelijk is aan een gestelde grenswaarde, hoeven de gevolgen van die depositie niet te worden getoetst bij de verlening van een Nbw 1998-vergunning. De grenswaarde zal waarschijnlijk 1 mol/ha/jr stikstofdepositie bedragen. Voor een adequate monitoring van het PAS is het van belang dat het Rijk en de provincies een overzicht hebben van de projecten en andere handelingen met een geringe stikstofdepositie onder de grenswaarde. Om die reden zal er voor dergelijke projecten en andere handelingen een (eenvoudige elektronische) meldingsplicht in het leven worden geroepen. Op p. 2 van de toelichting bij voornoemde tweede nota van wijziging geeft de Staatssecretaris aan dat die melding achterwege kan blijven voorzover de stikstofdepositie minder is dan 0,05 mol/ha/jr. Die drempel sluit volgens de Staatssecretaris aan bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak d.d. 19 juni 2013. Daarin heeft de Afdeling volgens de Staatssecretaris geoordeeld dat een stikstofdepositie van die omvang geen fysieke betekenis heeft. Die uitleg lijkt mij (veel) te stellig. De Afdeling heeft geoordeeld dat met het gangbare rekenmodel Aagro-stacks stikstofdeposities van onder de 0,051 mol/ha/jr niet op een enigszins betrouwbare wijze kunnen worden berekend, waardoor daaraan in zoverre geen fysieke betekenis kan worden toegekend. Dat is wat anders dan dat de Afdeling zou hebben geoordeeld dat betrouwbaar berekende en vastgestelde stikstofdeposities van 0,051 mol/ha/jr geen fysieke betekenis hebben.
3. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in haar voorlichting met betrekking tot twee amendementen inzake het wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof) (Kamerstukken II 2013/14, 33 669, nr. 40) aangegeven dat de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak d.d. 19 juni 2013 wat betreft de 0,051-grens alleen betrekking heeft op artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn. Op grond van dat artikellid dient het bevoegd gezag passende maatregelen te nemen om onder meer verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats in een Natura 2000-gebied te voorkomen. De Verordening stikstof en Natura 2000 van de provincie Noord-Brabant dient ter implementatie daarvan. De Afdeling advisering vindt dat uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak d.d. 19 juni 2013 niet valt af te leiden dat het onder het huidige recht aanvaardbaar zou zijn geoordeeld om plannen, projecten en andere handelingen door middel van een drempelwaarde te onttrekken aan de passende beoordeling als bedoeld in artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. De door de Staatssecretaris beoogde drempelwaarde van 0,051 mol/ha/jr heeft betrekking op de artikel 19d Nbw 1998-vergunningverlening. Dat is een implementatie van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Derhalve acht de Afdeling advisering het hanteren van een drempelwaarde van 0,051 mol/ha/jr stikstofdepositie in het kader van de Nbw 1998-vergunningverlening niet gelegitimeerd onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. Hoewel ik de redeneerlijn van de Afdeling advisering kan volgen, vind ik die te rigide. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de 0,051 mol/ha/jr-grens in het art. 6 lid 2 Habitatrichtlijnspoor niet aanvaardbaar geacht omdat kleine deposities geen effect kunnen hebben, maar omdat die via Aagro-stacks niet op enigszins betrouwbare wijze kunnen worden berekend. Aagro-stacks wordt ook frequent gebruikt als rekenmodel in het kader van een artikel 19d Nbw 1998-vergunningverlening. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft meer dan eens aangegeven dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het rekenmodel Aagro-stacks niet voldoende representatief en betrouwbaar is om te worden gebruikt voor een berekening van de stikstofdepositie (zie o.a. ABRvS 10 oktober 2012, nr. 201010326/1/T1/A4 en ABRvS 2 februari 2011, nr. 201003124/1/T1/R2). Het oordeel dat kleine stikstofdeposities beneden de 0,051 mol/ha/jr met Aagro-stacks niet op een enigszins betrouwbare wijze kunnen worden berekend en aangetoond, zal niet anders luiden als dat rekenmodel wordt gehanteerd in het art. 19d Nbw 1998-vergunningspoor. Op grond daarvan kan mijns inziens niet zomaar gezegd worden dat de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak d.d. 19 juni 2013 niet van belang kan zijn voor het artikel 19d Nbw 1998-vergunningspoor. Wel is denkbaar dat de toetsing in dat op artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn geënte spoor stringenter is dan het artikel 6 lid 2 Habitrichtlijnregime en dat vanwege het voorzorgsbeginsel in het artikel 19d Nbw 1998-vergunningspoor zekerheidshalve ook een ecologische beoordeling dient plaats te vinden voor de met Aagro-stacks berekende deposities die onder de drempel van 0,051 mol/ha/jr blijven. Dat de berekening van die lage deposities niet betrouwbaar is c.q. dat die deposities in werkelijkheid wellicht niet zullen optreden, wordt dan in zoverre ten faveure van de bescherming van de Natura 2000-gebieden genegeerd.
4. In de aan de orde zijnde uitspraak lijkt de Afdeling bij dat laatste aan te sluiten. In navolging van de Afdeling advisering overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak in r.o. 6.3.1 dat haar uitspraak van 19 juni 2013 betrekking heeft op de depositiebank die is ingesteld bij de Verordening stikstof en Natura 2000 Brabant. Het beoordelen van stikstofdepositie in het kader van die Verordening is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet gelijk te stellen met het beoordelen van de gevolgen van de stikstofdepositie ten behoeve van de verlening van een artikel 19d Nbw 1998-vergunning. Het in dat kader hanteren van een drempelwaarde van 0,051 mol/ha/jr waar beneden de gevolgen van stikstofdepositie niet worden onderzocht, acht de Afdeling bestuursrechtspraak daarom niet toelaatbaar. Met Aagro-stacks is berekend dat er sprake is van de toename van 0,03 en 0,04 mol stikstof ha/jr op twee meetpunten binnen het Natura 2000-gebied Voornes Duin. Hoewel deze waarden onbetrouwbaar zijn, gaat de Afdeling er van uit dat ze wel optreden. Opmerkelijk is vervolgens dat de Afdeling zelf ingaat op de ecologische betekenis van die beperkte stikstofdepositietoename. De Afdeling oordeelt dat die toename zeer gering is en circa vier duizendste deel van een procent van de kritische depositiewaarden van het desbetreffende habitattype betreft. Nu appellanten de Afdeling niet van het tegendeel hebben overtuigd, acht de Afdeling om die reden gerechtvaardigd dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland heeft geconcludeerd dat de verleende Nbw 1998-vergunning niet zal leiden tot de aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Voornes Duin. Daaruit kan worden afgeleid dat in het Nbw 1998-vergunningspoor dan wel niet mag worden uitgegaan van een ondergrens van 0,051 N mol/ha/jr, maar dat onder die grens blijvende bijdragen in beginsel met een eenvoudige algemene argumentatie kunnen worden “weg geredeneerd”.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.