Annotatie ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8002, AB 2013/96

Essentie

Het bestemmingsplan voorziet gezien de samenhang met andere aan het plangebied grenzende ruimtelijke ontwikkelingen in een stedelijk ontwikkelingsproject ter zake van de herontwikkeling centrum Emmeloord. Vraag welk Besluit m.e.r. van toepassing is gelet op werking van het overgangsrecht; wisselende jurisprudentie. Vanwege de afstand tot Natura 2000-gebied zijn er daarop geen negatieve effecten te verwachten.

Samenvatting

Op 1 april 2011 is het Besluit van 21 februari 2011 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage en het Besluit omgevingsrecht (reparatie en modernisering milieueffectrapportage) (hierna: Wijzigingsbesluit) in werking getreden. Ingevolge artikel IV, aanhef en onder 4 en slot, van het Wijzigingsbesluit blijft indien voor 1 april 2011 met betrekking tot activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer ten aanzien van de kennisgeving van een ontwerp van een besluit bij de voorbereiding waarvan een MER dient te worden gemaakt en dit ontwerp ter inzage is gelegd, het voor dat tijdstip geldende recht van toepassing. Bij de beoordeling of het overgangsrecht op een besluit van toepassing is, zijn naar het oordeel van de Afdeling gezien de tekst van het vierde lid twee elementen van belang. Ten eerste is van belang of het een ontwerp van een besluit betreft waarvoor bij de voorbereiding een MER dient te worden gemaakt op grond van het Besluit m.e.r. zoals dat geldt vanaf 1 april 2011 (hierna tevens: het gewijzigde Besluit m.e.r.). Ten tweede is van belang of er voor 1 april 2011 kennisgeving is gedaan van het desbetreffende ontwerp en het ontwerp ter inzage is gelegd.

Het bestemmingsplan betreft een deel van het centrum van Emmeloord. Met het plan is hoofdzakelijk beoogd de bestaande situatie vast te leggen en te voorzien in de herinrichting van het parkeerterrein de Paardenmarkt. Het bestemmingsplan staat niet op zichzelf maar maakt deel uit van de herontwikkeling van het centrum van Emmeloord waartoe de raad op 2 maart 2006 heeft besloten. Voor de toepassing van het Besluit m.e.r. is de herontwikkeling als één samenhangende activiteit te zien. Mede gezien de nota totstandkomingsgeschiedenis van onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r., dient de herontwikkeling te worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject. Niet is gebleken van eerdere plannen, zodat het aan de orde zijnde plan heeft te gelden als het eerste plan als bedoeld in kolom 4 van de bijlage, onderdeel D, van het gewijzigd Besluit m.e.r. De drempelwaarde in kolom 2 wordt niet overschreden. De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de mer-richtlijn kan worden uitgesloten dat de herontwikkeling van het centrum van Emmeloord, voor zover opgenomen in het raadsbesluit van 2 maart 2006, belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Met betrekking tot het betoog van De Hoge Dennen ter zitting dat niet is bezien wat het effect is op het Ketelmeer, Vosmeer en IJsselmeer, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat het centrum van Emmeloord op zodanige afstand van deze gebieden is gelegen dat de herontwikkeling van het centrum, voor zover opgenomen in het raadsbesluit van 2 maart 2006, geen relevante gevolgen heeft voor deze gebieden. Hieruit volgt dat het plan niet een besluit betreft waarvoor bij de voorbereiding een MER moest worden gemaakt ingevolge het gewijzigde Besluit m.e.r. Derhalve valt het plan niet onder het overgangsrecht en is het gewijzigde Besluit m.e.r. van toepassing.

Uitspraak 

ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8002, bestemmingsplan Emmeloord, Centrum - herziening 2010, gemeente Noordoostpolder

Annotatie M.A.A. Soppe

1. Deze uitspraak heeft betrekking op een bestemmingsplan waarin voor een deel van het centrum van Emmeloord de bestaande situatie wordt vastgelegd. Voorts wordt een planologische basis geboden voor de herinrichting van een parkeerterrein. In beroep staat onder meer de vraag centraal of er voor het bestemmingsplan een MER had moeten worden gemaakt vanwege de samenhang met andere voorziene ruimtelijke ontwikkelingen in het centrum van Emmeloord. Die samenhang zou er volgens appellant toe leiden dat er sprake is van een stedelijke ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D, onder 11.2, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (hierna spreek ik gemakshalve van categorie D-11.2).

2. De huidige categorie D-11.2 geldt sinds 1 april 2011. Op die datum is het Besluit van 21 februari 2011 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage en het Besluit omgevingsrecht (reparatie en modernisering milieueffectrapportage, Stb. 2011, 102; hierna te noemen het Wijzigingsbesluit) in werking getreden. Het Wijzigingsbesluit heeft onder andere geleid tot meer of minder ingrijpende wijzigingen in de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Deze onderdelen geven aan voor welke activiteiten en bijbehorende besluiten en plannen onder welke omstandigheden een m.e.r.-(beoordelings)plicht bestaat. Voor 1 april 2011 zag categorie D-11.2 op stadsprojecten. In materieel opzicht bestaan er niet veel verschillen tussen hetgeen werd verstaan onder een stadsproject en hetgeen moet worden begrepen onder een stedelijk ontwikkelingsproject, zij het dat laatstgenoemde categorie ook betrekking heeft op woningbouw. Voor 1 april 2011 bevatte de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. een specifieke categorie voor woningbouw.

Het Wijzigingsbesluit heeft er ook toe geleid dat de drempelwaarden in kolom 2 van onderdeel D (met uitzondering van de categorie D, onder 49, indicatief zijn geworden (ter uitvoering van HvJ EU 15 oktober 2009, zaak C-255/08). Vanwege het sinds 1 april 2011 geldende art. 2 lid 5 Besluit m.e.r. dient er kort gezegd ook voor onder de drempelwaarden blijvende activiteiten te worden beoordeeld of er voor een in kolom 3 en kolom 4 opgenomen plan of besluit een MER moet worden gemaakt. Daarbij dient gelet te worden op de selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn. De beoordeling is vormvrij (en wordt daarom wel aangeduid als de vormvrije of informele m.e.r.-beoordeling).

3. Uit art. IV aanhef en onder sub 4 Wijzigingsbesluit volgt dat indien voor 1 april 2011 kennisgeving is gedaan van een ontwerp van een besluit bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport dient te worden gemaakt en dit ontwerp ter inzage is gelegd, het van voor die datum geldende recht op het voorliggende besluit van toepassing is. In navolging van AbRvS 19 december 2012, nr. 201109052/1/R2 (eveneens in deze aflevering aan te treffen) overweegt de Afdeling dat uit deze redactie voortvloeit dat bij de beoordeling of het overgangsrecht op een besluit van toepassing is, twee elementen van belang zijn. Ten eerste is relevant of het een ontwerp van een besluit betreft waarvoor een besluit-m.e.r.-plicht bestaat op grond van het Besluit m.e.r. zoals dat luidt na 1 april 2011. Ten tweede is van belang of er voor 1 april 2011 kennisgeving is gedaan van het desbetreffende ontwerp en het ontwerp voor die datum ter inzage is gelegd.

4. De door de Afdeling aan art. IV aanhef en onder sub 4 Wijzigingsbesluit gegeven uitleg is niet onbetwist. Tot de uitspraak AbRvS 19 december 2012, nr. 201109052/1/R2, bestond omtrent de reikwijdte van deze overgangsbepaling discussie. Daarbij ging het om de vraag of voor de toepasselijkheid van die bepaling vereist is dat het ontwerpbesluit ten tijde van de kennisgeving m.e.r.-plichtig zou zijn op grond van het na 1 april 2011 geldende Besluit m.e.r. (zoals de Afdeling nu stelt) dan wel of vereist is dat het ontwerpbesluit ten tijde van de kennisgeving m.e.r.-plichtig was op grond van het voor die datum geldende Besluit m.e.r. In AbRvS 7 november 2012, AB 2012/383, is de Afdeling nog van laatstgenoemde uitleg uitgegaan. Had de Afdeling in die zaak de huidige koers gevaren, dat had dat tot een ander oordeel geleid wat betreft de daar aan de orde zijnde rechtsvraag welk overheidsorgaan (gedeputeerde staten van Zeeland dan wel het dagelijks bestuur van het Waterschap Scheldestromen) het m.e.r.-beoordelingsbesluit diende te nemen. Dan had de conclusie niet geluid dat dat het dagelijks bestuur van het waterschap, maar het college van gedeputeerde staten het m.e.r.-beoordelingsbesluit hadden moeten nemen.

De uitleg zoals die thans in de uitspraak van 19 december 2012 en in de onderhavige uitspraak door de Afdeling wordt gebezigd, heeft tot gevolg dat in situaties waarin ten tijde van de kennisgeving en ter inzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan een besluit-m.e.r.-plicht bestond op grond van het toentertijd geldende Besluit m.e.r., de effectuering van die plicht in beginsel achterwege kan blijven als er voor de activiteit in het Besluit m.e.r. van na 1 april 2011 geen m.e.r.-plicht meer geldt. En andersom volgt uit de thans gegeven uitleg van de overgangsrechtelijke bepaling dat wanneer het Besluit m.e.r. van na 1 april 2011 anders dan het voordien geldende Besluit m.e.r. voorziet in een besluit-m.e.r.-plicht voor een bestemmingsplan (en waarvan het ontwerp voor die datum ter inzage is gelegd) er niet (alsnog) een besluit-MER behoeft te worden gemaakt. Vanuit de uitvoeringspraktijk valt de huidige door de Afdeling gegeven uitleg zeker te billijken. Echter, deze uitleg leidt wel tot een frictie tussen het overgangsrecht en het Europees recht. Immers, de voor bepaalde activiteiten middels het Wijzigingsbesluit in het Besluit m.e.r. voor het eerst geïntroduceerde m.e.r.-(beoordelings)plicht vloeide voort uit de verplichte omzetting van de m.e.r.-richtlijn. Daarmee is niet in overeenstemming dat in overgangssituaties zou mogen worden afgezien van de effectuering van die plicht.

5. Het zou wenselijk zijn dat op zijn minst die onderdelen van art. IV Wijzigingsbesluit die tekstueel met elkaar vergelijkbaar zijn, gelijkelijk door de Afdeling zouden worden geïnterpreteerd. Dat is echter niet het geval. Art. IV aanhef en onder sub 2 Wijzigingsbesluit ziet op de aanvraag om een besluit bij de voorbereiding waarvan een besluit-MER dient te worden gemaakt. Als die aanvraag is ingediend voor 1 april 2011 is het oude recht van toepassing. In lijn met de uitleg van art. IV aanhef en onder sub 4 Wijzigingsbesluit zou verwacht mogen worden dat de Afdeling deze bepaling zodanig uitlegt dat het overgangsrecht alleen van toepassing is indien er voor het aangevraagde besluit een besluit-m.e.r.-plicht bestaat op grond van het Besluit m.e.r. zoals dat geldt na 1 april 2011. De Afdeling doet dat niet. Uit bijvoorbeeld AbRvS 6 februari 2013, nr. 201107379/1/A4 (r.o. 3.1) volgt dat de Afdeling art. IV aanhef en sub 2 Wijzigingsbesluit zodanig opvat dat die bepaling ziet op situaties waarin op grond van het voor 1 april 2011 geldende Besluit m.e.r. een besluit-m.e.r.-plicht bestond. Dat impliceert dat wanneer een aanvraag voor 1 april 2011 is ingediend en op grond van het nadien in werking getreden Besluit m.e.r. voor het desbetreffende besluit een besluit-m.e.r.-(beoordelings)plicht is gaan gelden, die plicht alsnog zou moeten worden geëffectueerd. De Afdeling acht die consequentie niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever en heeft daarom geoordeeld dat in die situatie het sinds die datum geldende Besluit m.e.r. toch niet het toepasselijk recht vormt. Voor de motivering verwijst de Afdeling naar Vz. AbRvS 27 oktober 2011, nr. 201107379/2/H4 (waarin onder andere is ingegaan op de bedoeling van de wetgever, blijkende uit de nota van toelichting bij het Wijzigingsbesluit, Stb. 2011, 102, p. 45). Gezien de sinds 19 december 2012 door de Afdeling gehanteerde redeneerlijn ten aanzien van art. IV aanhef en sub 4 Wijzigingsbesluit, had het reeds gelet op een uniforme wetsuitleg de voorkeur verdient dat de Afdeling in de uitspraak van 6 februari 2013 dezelfde redeneerlijn zou hebben gevolgd voor wat betreft art. IV aanhef en sub 2 Wijzigingsbesluit. De uitkomst daarvan zou dan dezelfde zijn geweest, namelijk dat het overgangsrecht van toepassing is en het oude (voor 1 april 2011 geldende) Besluit m.e.r. het toetsingskader vormt.

6. Van het ontwerp van het onderhavige bestemmingsplan was voor 1 april 2011 openbaar kennis gegeven en het ontwerp was ook voor die datum ter inzage gelegd. Na zulks te hebben geconstateerd gaat de Afdeling in op de  vraag of het bestemmingsplan besluit-m.e.r.-plichtig is op grond van het Besluit m.e.r. zoals dat geldt sinds 1 april 2011. De Afdeling overweegt daartoe allereerst dat het bestemmingsplan niet op zich zelf staat, maar deel uitmaakt van de herontwikkeling van het centrum van Emmeloord.  Daartoe heeft de gemeenteraad besloten op 2 maart 2006. De Afdeling duidt dit raadsbesluit aan als het Ontwikkelingsplan. Na een analyse van dit plan (zie r.o. 3.5) stelt de Afdeling vast dat de verschillende delen van het Ontwikkelingsplan een nadrukkelijke functionele relatie hebben. Die relatie is zodanig dat de Afdeling concludeert dat de herontwikkeling van het centrum van Emmeloord, zoals voorzien in het Ontwikkelingsplan, moet worden aangemerkt als één stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van D-11.2. Ik kan dit oordeel billijken. Daarmee is evenwel niet gezegd dat het oordeel boven iedere vorm van twijfel was verheven. De omvangrijke jurisprudentie met betrekking tot de vraag of activiteiten zodanig met elkaar samenhangen dat er voor de toepassing van het Besluit m.e.r. sprake is van één activiteit is zeer casuïstisch en laat zich niet ontleden in enkele duidelijke toetsingscriteria. Ik volsta op deze plaats met een verwijzing naar AbRvS 24 oktober 2012, nr. 201202859/1/T1/R1. Dit betreft de uitspraak van de Afdeling op het beroep tegen het bestemmingsplan “Stationsomgeving Hanzelijn” van de gemeente Kampen.  In die uitspraak komt de Afdeling tot het oordeel dat de in dit plan voorziene woningbouw en de in de directe nabijheid gesitueerde toekomstige woningbouwlocatie IJsseldelta-Zuid wellicht moeten worden aangemerkt als één woningbouwlocatie die deel uitmaakt van een integrale gebiedsontwikkeling, maar dat dit in die casus niet impliceert dat er in termen van het Besluit m.e.r. moet worden gesproken van één stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van D-11.2. De Afdeling acht daartoe van belang dat de milieueffecten van de ontwikkelingen in de twee gebieden elkaar niet versterken. Dat beide gebieden mede zullen worden ontsloten door de N50 en het (nieuwe) station Kampen-Zuid, maakt dat volgens de Afdeling niet anders. Het criterium van het al dan niet versterken van elkaars milieueffecten ter bepaling van de reikwijdte van het begrip stedelijk ontwikkelingsproject is minder gelukkig gekozen. Mijns inziens dient steeds uitsluitend aan de hand van de feitelijkheden te worden bepaald of er al dan niet sprake is van één stedelijk ontwikkelingsproject. In een eventueel uit te voeren m.e.r.-beoordeling dan wel in een op te stellen plan-MER kan vervolgens aan de orde komen of de milieueffecten van de verschillende onderdelen van zo’n project elkaar al dan niet versterken. Voor het bestemmingsplan “Stationsomgeving Hanzelijn” was overigens een vormvrije m.e.r.-beoordeling doorlopen, waarin blijkens de uitspraak ook de ontwikkeling woningbouwlocatie IJsseldelta-Zuid is betrokken. Aangezien die beoordeling onbetwist is gebleven, gaat de Afdeling uit van de daarin getrokken eindconclusie dat het bestemmingsplan geen belangrijke nadelige milieugevolgen zal hebben en dat een MER niet is vereist. Als de conclusie van de Afdeling ten aanzien van dat bestemmingsplan was geweest dat de daarin voorziene ontwikkelingen tezamen met de woningbouwlocatie IJsseldelta-Zuid één stedelijk ontwikkelingsproject vormen, dan zou het juridische gebrek dus met name hebben gelegen in de gevolgde procedure, te weten de vormvrije m.e.r. in plaats van een formele m.e.r.-beoordelingsprocedure ex paragraaf 7.6 Wm. Wat daar ook van zij, opvallend is dat het criterium van het al dan niet versterken van elkaars milieueffecten in de onderhavige uitspraak geen rol lijkt te spelen, getuige de overwegingen in r.o. 3.5. Dat lijkt mij terecht.

7. Omdat het bestemmingsplan als eerste bij recht voorziet in (een deel van) het stedelijke ontwikkelingsproject Emmeloord Centrum, en dit plan is opgenomen in kolom 4 van D-11.2, bestaat er voor het plan op grond van het vigerende Besluit m.e.r. een vormvrije m.e.r.-beoordelingsplicht (vanwege art. 2 lid 5 Besluit m.e.r.). Vormvrij, aangezien de Afdeling heeft geconstateerd dat de drempelwaarden in kolom 2 van D-11.2 niet worden overschreden (r.o. 3.9). Uit de uitspraak volgt dat de gemeenteraad tot voor de zitting geen kenbare (op schrift gestelde) vormvrije m.e.r.-beoordeling heeft verricht. Er is vrij recente jurisprudentie waaruit blijkt dat zulks leidt tot een tussenuitspraak waarin het bevoegd gezag wordt opgedragen alsnog invulling te geven aan de vormvrije m.e.r.-beoordeling (zie o.a. AbRvS 8 februari 2012, JM 2012/34 en AbRvS 4 juli 2012, nr. 201103782/1/T1/A4). In casu acht de Afdeling het mogelijk dat de informele m.e.r.-beoordeling ter zitting wordt verricht. Uit r.o. 3.10 blijkt immers dat de gemeenteraad zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn kan worden uitgesloten dat de herontwikkeling van het centrum van Emmeloord zal leiden tot belangrijke nadelige milieugevolgen. De Afdeling gaat hier zonder meer in mee. Tegen die toetsingswijze kan terecht kritiek worden ingebracht. Het zal voor een appellant niet mogelijk zijn om ter zitting gefundeerd te beargumenteren dat het standpunt dat er geen belangrijke milieugevolgen kunnen optreden, niet juist is. Mij lijkt dat een appellant die met recht heeft geageerd tegen het uitblijven van een m.e.r.-(beoordeling), op zijn minst enige tijd moet worden gegund om adequaat te kunnen reageren op een informele m.e.r.-beoordeling, waarbij zo’n beoordeling voorts voldoende kenbaar (op schrift) moet zijn gemotiveerd. Dat betekent in een geval als het onderhavige dat de toepassing van de bestuurlijke lus meer de aangewezen weg zou zijn geweest. Zie (kritisch) over de wijze waarop de Afdeling in haar jurisprudentie toetst aan de informele m.e.r.-beoordelingsplicht de annotaties van Hoevenaars bij AbRvS 18 mei 2011, JM 2011/85 en AbRvS 14 november 2012, JM 2013/9.

8. Nu er voor het bestemmingsplan op grond van het Besluit m.e.r. zoals dat gold na 1 april 2011 geen MER behoefde te worden gemaakt, is niet voldaan aan één van de twee aan de toepassing van art. IV aanhef en onder sub 4 Wijzigingsbesluit gestelde eisen. Derhalve concludeert de Afdeling dat de desbetreffende overgangsrechtelijke bepaling toepassing mist. Dat impliceert de toepasselijkheid van het nieuwe na 1 april 2011 geldende Besluit m.e.r. op basis waarvan voor het bestemmingsplan geen besluit-MER behoefde te worden opgesteld.

9. In het kader van de vraag of het bestemmingsplan relevante milieueffecten kan hebben, gaat de Afdeling ook in op het betoog van een der appellanten dat niet is bezien wat het effect van het plan is op onder meer het Natura 2000-gebied IJsselmeer. In het zogeheten aanwijzingsbesluit zijn instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd voor onder meer stikstofgevoelige habitattypen, waaronder het als zeer gevoelig gekwalificeerde habitattype H7140A Overgangs- en trilvenen. Blijkens het (onlangs gepubliceerde) Alterra-rapport 2397 heeft dit habitattype een Kritische Depositie Waarde (KDW) van 1214 N/ha/j. Naar verwachting zal gelet op de achtergrondconcentratie van stikstof ter plaatse de KDW reeds in ruime mate worden overschreden (in welk verband gesproken wordt van een overbelast gebied). De afstand tussen Emmeloord en het IJsselmeer is circa 10 kilometer. De Afdeling oordeelt dat de gemeenteraad zich met recht op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze afstand zodanig is dat de herontwikkeling van het centrum geen relevante (ecologische) gevolgen voor onder meer het IJsselmeer kan hebben. Dit oordeel maakt dat geen stikstofberekeningen behoefden te worden overgelegd waaruit blijkt dat de voorziene ruimtelijke ontwikkelingen in het centrum van Emmeloord (bijvoorbeeld vanwege een toename van het aantal motorvoertuigbewegingen) niet zullen leiden tot enige toename van stikstof op het vorengenoemde habitattype. Dit is een niet onbelangrijke constatering voor de praktijk, aangezien de te hanteren berekeningsmodellen ook bij beperkt stikstof uitstotende ontwikkelingen die op relatief grote afstand van een Natura 2000-gebied worden ondernomen, altijd ook een (vaak zeer) geringe toename van stikstofdepositie op dat gebied zullen laten zien. Als die informatie op tafel ligt, dan zal daar in de besluitvorming rekening mee moeten worden gehouden aangezien het in beginsel zo is dat iedere toename van stikstof (hoe gering ook) in een overbelast Natura 2000-gebied significante effecten kan hebben. Doordat de Afdeling in casu kennelijk geen berekeningen nodig achtte, kan aan dat lastige aspect voorbij worden gegaan.

Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.