Annotatie ABRvS 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298, TBR 2019/113
Essentie
Ten onrechte geen expliciet mer-beoordelingsbesluit voor bestemmingsplan; dit gebrek kan niet worden gepasseerd met art. 6.22 Awb; andere vormen finale geschilbeslechting evenmin mogelijk; vernietiging bestemmingsplan in vereenvoudigde afdoening.
Samenvatting
Het vereiste in paragraaf 7.6 van de Wet milieubeheer dat het bevoegd gezag een beslissing neemt omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt, betekent dat hierover een besluit van het bevoegd gezag is vereist, een mer-beoordelingsbesluit. Blijkens het verweerschrift is in dit geval (ten behoeve van het bestemmingsplan ‘De Nieuwe Wielewaal’ geen mer-beoordelingsbesluit genomen. Ook is niet alsnog een mer-beoordelingsbesluit overgelegd. In het verweerschrift stelt de raad slechts dat met de terinzagelegging van het ontwerpplan en hetgeen is vermeld in paragraaf 4.11 van de toelichting bij het ontwerpplan impliciet is besloten om niet een MER op te stellen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1513, overweging 11.4, kan een vormvrije mer-beoordeling die is opgenomen in de plantoelichting niet worden aangemerkt als een mer-beoordelingsbesluit. Nu een mer-beoordelingsbesluit ontbreekt, moet worden geoordeeld dat niet is voldaan aan de in artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit mer neergelegde verplichting de daar genoemde artikelen uit de Wet milieubeheer toe te passen.
In de uitspraken van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3131, overweging 3.5, en 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1513, overweging 11.5, heeft de Afdeling een schending van paragraaf 7.6 van de Wet milieubeheer vanwege het ontbreken van een (tijdig genomen) mer-beoordelingsbesluit gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat belanghebbenden daardoor in dat geval niet waren benadeeld. Benadeling van belanghebbenden was toen niet aan de orde, omdat in die zaken in het kader van het mer uitsluitend de beroepsgrond naar voren was gebracht dat een (tijdig genomen) mer-beoordelingsbesluit ontbrak. In die zaken waren geen inhoudelijke beroepsgronden naar voren gebracht tegen de verrichte vormvrije mer-beoordeling. Appellant sub 1 en anderen hebben in dit geval wel inhoudelijke beroepsgronden naar voren gebracht tegen de verrichte vormvrije mer-beoordeling. Zo hebben zij betoogd dat in de vormvrije mer-beoordeling verschillende milieuaspecten aan de hand van de criteria als bedoeld in bijlage III bij de mer-richtlijn ontoereikend zijn beoordeeld met als gevolg dat zij zich niet kunnen verenigen met de conclusie van de raad dat kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige voor het milieu kan hebben. Ter onderbouwing hebben (appellant sub 1) en anderen onder meer verwezen naar wat zij hebben aangevoerd over de aspecten geluid, gevaar en de effecten van het plan op de bestaande cultuurhistorische waarden in en nabij het plangebied. Gelet op deze inhoudelijke beroepsgronden is niet aannemelijk dat (appellant sub 1) en anderen door het ontbreken van een mer-beoordelingsbesluit niet zijn benadeeld. De Afdeling ziet daarom in dit geval geen mogelijkheid om het ontbreken van het mer-beoordelingsbesluit te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De Afdeling ziet evenmin aanleiding om toepassing te geven aan andere vormen van finale geschilbeslechting die in de Awb worden geboden. Hieraan staat reeds in de weg dat naast het ontbreken van het mer-beoordelingsbesluit in dit geval ook op andere wijze geen toereikende integrale beoordeling is gemaakt van de mogelijke nadelige gevolgen van het project voor het milieu in relatie tot de criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn. In paragraaf 4.11 van de plantoelichting is in het kader van de vormvrije mer-beoordeling immers alleen maar gesteld dat uit de beschouwing van de eerder in de plantoelichting genoemde milieuthema’s blijkt dat de voorgenomen ontwikkeling geen bijzondere elementen bevat die bovenproportioneel bijdragen aan de aspecten genoemd in bijlage III bij de mer-richtlijn en dat daarom het uitvoeren van een mer-beoordeling niet noodzakelijk is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, overweging 20.4, dient de raad zijn standpunt dat een activiteit die beneden de voor de mer-beoordeling gedefinieerde drempel valt daadwerkelijk geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, deugdelijk te motiveren. Daarbij is een enkele verwijzing naar de verrichte sectorale onderzoeken niet voldoende. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3201, overweging 6.4, waarin is overwogen dat het bevoegd gezag een integrale beoordeling van de mogelijke nadelige milieugevolgen van het project dient te verrichten. Een dergelijke integrale beoordeling is niet aan de orde indien slechts wordt verwezen naar uitgevoerde sectorale onderzoeken naar de mogelijke milieugevolgen, zo heeft de Afdeling overwogen. Bij de integrale beoordeling van de mogelijke nadelige gevolgen van het project voor het milieu dient rekening te worden gehouden met de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn. In de motivering van het mer-beoordelingsbesluit dient het bevoegd gezag ook te verwijzen naar deze relevante criteria, zo vereist paragraaf 7.6 van de Wet milieubeheer.
Uitspraak
ABRvS 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298, bestemmingsplan "De Nieuwe Wielewaal", gemeente Rotterdam
Annotatie M.A.A. Soppe
1. Voor activiteiten die staan vermeld in kolom 1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer geldt voor de besluiten in kolom 4 een formele mer-beoordelingsplicht indien de drempelwaarde in kolom 2 wordt overschreden. Wordt de drempelwaarde niet overschreden, dan geldt er voor het desbetreffende besluit een vormvrije mer-beoordelingsplicht. Tot voor 7 juli 2017 dekte die term de lading. Voor de vormvrije mer-beoordeling golden geen procedurevoorschriften. De enige eis was dat bij het besluit een verantwoording werd gegeven of er vanwege de relevante criteria in bijlage III bij de mer-richtlijn mogelijk sprake zou kunnen zijn van belangrijke nadelige milieugevolgen in verband waarmee een formele mer-beoordeling zou moeten worden verricht. Op 7 juli 2017 is een wijziging van het Besluit mer in werking getreden (zie Stb. 2017, 175 en Stb. 2017, 297). Sindsdien geldt ingevolge art. 2 lid 5 sub b Besluit mer dat de procedurebepalingen voor de formele mer-beoordeling van overeenkomstige toepassing zijn voor de vormvrije mer-beoordeling. Het enige procedurele verschil tussen de mer-beoordeling boven en beneden de drempelwaarde, is dat bij een mer-beoordeling voor gevallen beneden de drempelwaarde het bevoegd gezag geen mededeling hoeft te doen van zijn mer-beoordelingsbeslissing. Gezien de formalisering van de procedure, is de term ‘vormvrije mer-beoordeling’ eigenlijk niet meer op zijn plaats. De praktijk blijft zich daar tot nog toe echter van bedienen. Zoals blijkt uit r.o. 5, doet de Afdeling dat ook.
2. Over de huidige vormvrije mer-beoordeling is al de nodige jurisprudentie verschenen. Zo heeft de Afdeling geoordeeld dat nu bij de wijziging van het Besluit mer niet is voorzien in overgangsrecht, art. 2 lid 5 sub b Besluit mer onmiddellijke werking heeft. Zie ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3131, M en R 2018/129, JM 2018/150 (bestemmingsplan ‘Broek Zuid’; gemeente De Fryske Marren). Die uitspraak heeft betrekking op het bestemmingsplan ‘Broek Zuid’ waarin wordt voorzien in een nieuwe woonwijk van 86 woningen. Tussen partijen was niet in geschil dat het plan daarmee een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D-11.2 van de bijlage bij het Besluit mer omvat. Evenmin was in geschil dat de drempelwaarde in kolom 2 (2.000 woningen) niet wordt overschreden. De Afdeling constateerde dat het bestemmingsplan ‘Broek Zuid’ na 7 juli 2017 was vastgesteld en dat daarvoor een vormvrij mer-beoordeling ‘nieuwe stijl’ had moeten worden verricht. Daaraan kon niet afdoen dat de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan voor 7 juli 2017 heeft plaatsgevonden. Vanwege vorenbedoelde onmiddellijke werking, had het gemeentebestuur van de Fryske Marren voorafgaande aan die terinzagelegging een expliciet mer-beoordelingsbesluit moeten nemen. Doordat niet te doen was gehandeld in strijd met art. 2 lid 5 sub b Besluit mer juncto art. 7.19 leden 1 en 2 Wm. De Afdeling merkte daarbij op dat de opname van een vormvrije mer-beoordeling in de toelichting bij het ontwerpbestemmingsplan niet kan worden beschouwd als een mer-beoordelingsbesluit (zie eveneens (r.o. 11.4 van) ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1513 (bestemmingsplan ‘Reconstructie N34 aansluiting Klijndijk’; gemeente Borger-Odoorn).
3. Het verzuim om tijdig een mer-beoordelingsbesluit te nemen werd de gemeente Fryske Marren niet fataal. Gelijktijdig met het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan was door de raad alsnog een expliciet mer-beoordelingsbesluit genomen (inhoudende dat geen MER hoefde te worden gemaakt). Omdat er in beroep door de appellant geen inhoudelijke beroepsgrond over de mer-beoordeling en het mer-beoordelingsbesluit naar voren was gebracht, een ander ingesteld beroep was ingetrokken en er daarnaast geen andere beroepen tegen het vastgestelde bestemmingsplan waren ingediend, passeert de Afdeling het verzuim onder toepassing van art. 6:22 Awb. Dit is in lijn met ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1986, M en R 2018/100, JM 2018/123 (ontgrondingsvergunning Sellingerbeetse; provincie Groningen). De Afdeling heeft art. 6:22 Awb ook toegepast in situaties waarin voorafgaande aan de besluitvorming weliswaar een vormvrije mer-beoordeling was verricht, maar waarin geen expliciet mer-beoordelingsbesluit was genomen. Zie ABRvS 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1470 (bestemmingsplan ‘Uitvaartfaciliteit Hoendiep’; gemeente Groningen), waarin de mer-beoordeling was opgenomen in de toelichting bij het bestemmingsplan. Zie ook ABRvS 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1105, TBR 2019/80 (bestemmingsplan ‘De zeven Dorpelingen’; gemeente Bergen (NH)) en ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1513 (bestemmingsplan ‘Reconstructie N34 aansluiting Klijndijk; gemeente Borger-Odoorn). De Afdeling kent in die uitspraken ook betekenis toe aan het gegeven dat er door appellanten geen inhoudelijke beroepsgronden zijn gericht tegen de in de toelichting van het desbetreffende bestemmingsplan opgenomen mer-beoordeling.
4. De onderhavige uitspraak ziet op het bestemmingsplan ‘De Nieuwe Wielewaal’. Dat plan voorziet in de herontwikkeling van een woonwijk en maakt ter vervanging van 545 bestaande woningen maximaal 675 nieuwe woningen mogelijk. Daarmee wordt volgens de Afdeling voorzien in een stedelijk ontwikkelingsproject ex onderdeel D-11.2 van de bijlage bij het Besluit mer waarbij de drempelwaarde niet wordt overschreden. De Afdeling constateert dat het bevoegd gezag (ingevolge art. 7.1 lid 4 Wm is dat niet alleen de gemeenteraad, maar ook het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam; zie in dat verband r.o. 12) geen expliciet mer-beoordelingsbesluit heeft genomen. Aldus is gehandeld in strijd met art. 2 lid 5 sub b Besluit mer juncto art. 7.19 leden 1 en 2 Wm. Daarmee slaagt de daarop ziende beroepsgrond. De Afdeling ziet geen ruimte om art. 6:22 Awb toe te passen. Onder verwijzing naar haar (hiervoor aangehaalde) uitspraken van 26 september 2018 en 15 mei 2019, geeft ze aan dat anders dan in die zaken in casu niet gesteld kan worden dat door het ontbreken van het mer-beoordelingsbesluit belanghebbenden niet zijn benadeeld. Daartoe is beslissend dat door appellanten inhoudelijke beroepsgronden naar voren zijn gebracht tegen de impliciete mer-beoordeling die is neergelegd in de toelichting bij het bestemmingsplan. De Afdeling ziet evenmin aanleiding om toepassing te geven aan andere vormen van finale geschilbeslechting die in de Awb worden geboden (zoals het in stand laten van de rechtsgevolgen). In dat kader komt de kwaliteit van de impliciete mer-beoordeling om de hoek kijken. De in de plantoelichting opgenomen informele mer-beoordeling bevat in de kern alleen verwijzingen naar de voor het bestemmingsplan uitgevoerde sectorale onderzoeken. Onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie (zie r.o. 9) oordeelt de Afdeling dat zulks onvoldoende is. De Afdeling herhaalt dat een mer-beoordeling een integrale beoordeling moet bevatten van de mogelijke nadelige milieugevolgen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de relevante criteria van bijlage III bij de mer-richtlijn. Ook benadrukt de Afdeling dat in de motivering van het mer-beoordelingsbesluit dient te worden verwezen naar deze relevante criteria. Wat betreft de eis dat er in een mer-beoordeling een integrale beoordeling moet worden gemaakt, kan o.a. gewezen worden op de in dit tijdschrift gepubliceerde uitspraak ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, TBR 2015/113, JM 2015/23 (bestemmingsplan ‘Rhijnbeek’, gemeente Almelo).
5. De overwegingen van de Afdeling suggereren dat de Afdeling reeds langer een bestendige koers vaart wat betreft haar toetsing van de mer-beoordelingsregelgeving. Dat is echter niet volledig het geval. Er zijn wel uitspraken waarin de Afdeling het verzuim van een integrale beoordeling niet als een gebrek aanmerkt. Zie bijvoorbeeld Vz. ABRvS 19 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:980 (bestemmingsplan ‘Dwingeloo, partiële herziening brede school’ Westerveld). De voorzieningenrechter van de Afdeling overweegt daarin dat er wellicht sprake is van een vormvrije m.e.r.-beoordelingsplicht, maar dat verzoeker niet heeft onderbouwd dat in weerwil van de uitkomsten van de onderzoeken naar de verschillende milieuaspecten die zijn neergelegd in de bestemmingsplantoelichting, er desondanks sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven voor het oordeel dat niet kan worden uitgesloten dat het bestemmingsplan belangrijke nadelige milieugevolgen kan hebben. Dit voorlopige oordeel is één op één overgenomen in de bodemuitspraak (zie ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2068 (r.o. 4.1)). Zie ook (r.o. 8.3 van) ABRvS 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3791 (omgevingsvergunning perceel Goese Poort; gemeente Goes). Gezien de door de Afdeling in casu gegeven onderbouwing, lijkt het echter meer dan aannemelijk dat er vanaf nu wel een eenduidige koers wordt gevaren. Wanneer er niet tijdig een mer-beoordelingsbesluit is genomen en er in het geheel geen mer-beoordeling is gemaakt (ook niet in het kader van het verweerschrift), dan ligt een vernietiging van het mer-beoordelingsplichtige besluit in de rede wanneer daartegen een beroepsgrond is gericht. Is er geen dan wel niet tijdig een mer-beoordelingsbesluit genomen en is er wel een mer-beoordeling verricht (bijvoorbeeld in de toelichting van een bestemmingsplan), dan kan het gebrek met een beroep op art. 6:22 Awb worden gepasseerd als er door geen van de appellanten een inhoudelijke grond tegen de mer-beoordeling is gericht (en er ook overigens geen belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld). Is er wel een inhoudelijke beroepsgrond gericht tegen de mer-beoordeling, dan hangt het van de kwaliteit van de beoordeling af of de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten.
6. Het is opvallend dat de Afdeling geen expliciete overweging wijdt aan de bestuurlijke lus. Omdat de zaak vereenvoudigd wordt afgedaan, ziet de Afdeling in een casus als de onderhavige ten principale kennelijk geen mogelijkheid om de bestuurlijke lus toe te passen. Het zal te maken hebben met het fundamentele karakter van het gebrek (zoals de Afdeling in r.o. 11 overweegt). Enige nadere duiding zou wenselijk zijn geweest. In het verleden achtte de Afdeling het voor de vormvrije mer-beoordeling ‘oude stijl’ (dat wil zeggen onder vigeur van art. 2 lid 5 sub b Besluit mer zoals dat voor 7 juli 2017 gold) namelijk wel degelijk mogelijk om het ontbreken van zo’n (toereikende) beoordeling in het kader van een bestuurlijke lus te repareren. Zie o.a. ABRvS 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:50, JM 2015/40 (luchthavenbesluit Oostwold; provincie Groningen) en ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2457, M en R 2015/156, JM 2015/120 (bestemmingsplan ‘Buitengebied, (locatie)’; gemeente Oldebroek).
7. Wanneer grieven ten aanzien van mer-(beoordeling) eerst in het stadium van beroep worden aangevoerd, impliceert dat niet dat deze daarom buiten beschouwing zouden moeten worden gelaten. Het is vast jurisprudentie dat er binnen de door de wet en goede procesorde begrensde mogelijkheden geen rechtsregel aan in de weg staat dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. Zie onder meer ABRvS 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3687 (bestemmingsplan ‘De Slottuin’; gemeente Heemstede) en ABRvS 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8982, M en R 2013/26 (bestemmingsplan ‘Weenapoint’; gemeente Rotterdam). In mijn noot bij laatstgenoemde uitspraak in M en R, heb ik de vraag gesteld of een mer-(beoordelings)grief is te herleiden tot een besluitonderdeel van een bestemmingsplan. In het verlengde daarvan merkte ik op: ‘Wellicht dat de m.e.r.-grief herleid kan worden tot het plandeel waardoor een m.e.r.-(beoordelings)plicht in het leven wordt geroepen. Het in beroep voor het eerst aanvoeren van de grond dat is verzuimd een m.e.r.(-beoordeling) te verrichten, zou dan alleen mogelijk zijn voorzover het desbetreffende plandeel in de zienswijzenfase is bestreden. In de onderhavige uitspraak gaat de Afdeling niet in op de vraag of de m.e.r.-grief betrekking heeft op een bestemmingsplanonderdeel dat is bestreden in de zienswijzenfase. Daardoor blijft enige onduidelijkheid bestaan over de vraag of een m.e.r.-grief in bestemmingsplanverband überhaupt is te herleiden tot een of meerdere besluitonderdelen. Die vraag is temeer interessant aangezien de Afdeling in onder meer ABRvS 18 juli 2012, nr. 201009631/1/A4, heeft overwogen dat een beroepsgrond over de milieueffectrapportage geen betrekking heeft op een besluitonderdeel van een milieuvergunning. De onderdelenfuik is daarmee voor m.e.r.-grieven niet relevant. Oftewel, in het kader van een omgevingsvergunning met betrekking tot de activiteit oprichten/wijzigen van een inrichting kunnen beroepsgronden over m.e.r. zonder meer voor het eerst in beroep worden aangevoerd’. Uit r.o. 7.2 van de onderhavige uitspraak leid ik af dat de Afdeling de mer-(beoordeling) inderdaad herleidt tot het planonderdeel waardoor de mer-(beoordeling) in het leven wordt geroepen. Omdat de door de desbetreffende appellanten ingebrachte zienswijzen in casu betrekking hadden op de voorziene herontwikkeling van de woonwijk (het mer-beoordelingsplichtige besluitonderdeel), gaat de Afdeling inhoudelijk in op de mer-beoordelingsberoepsgrond ook al was die niet eerder in de zienswijzen naar voren gebracht.