Annotatie Rb Noord-Holland 22 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3375, TvAR 2022/8103
Essentie
Stikstof. Sneldheidsmaatregel.
Samenvatting
Stikstofregistratiesysteem (ssrs). Vergunning voor woningbouwproject op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Bronmaatregel snelheidsverlaging op snelwegen naar 100 km/u in Regeling natuurbescherming.
De snelheidsmaatregel is als generieke bronmaatregel voor het gehele land in de Rnb opgenomen. De stikstofdepositieruimte die de snelheidsverlaging in grote delen van het land genereert, wordt op basis van de Rnb in zijn totaliteit ingezet ten behoeve van woningbouw- en tracéprojecten door het hele land. De locatie van de vrijgekomen stikstofdepositieruimte heeft geen relatie met de locatie van het project ten behoeve waarvan de vrijgekomen ruimte wordt ingezet. Dit brengt met zich mee dat de maatregel tot verlaging van de maximumsnelheid op rijkssnelwegen naar 100 km/uur als zodanig en ook overige (nog in te voeren) bronmaatregelen die op vergelijkbare generieke wijze in de Rnb worden opgenomen op zichzelf aan de eisen van artikel 6, derde lid, van de Habitat Richtlijn moeten voldoen. Op grond van dat artikel is vereist dat de zekerheid is verkregen dat een plan of project, zoals de snelheidsverlaging, de natuurlijke kenmerken van N2000-gebieden niet zal aantasten. Het is daarom ook niet toegestaan bronmaatregelen die zelf niet voldoen aan de Habitat Richtlijn binnen het ssrs in te zetten.
Artikel 2.4, eerste lid en onder a, Rnb, waarin de snelheidsverlaging tot 100 km/uur als bronmaatregel is opgenomen, is in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitat Richtlijn. Uit rapporten blijkt immers dat niet is uitgesloten dat door de snelheidsmaatregel de natuurlijke kenmerken van N2000-gebieden worden aangetast. De depositieruimte die door de snelheidsverlaging wordt gecreëerd is dan ook ten onrechte in het ssrs opgenomen. Dit betekent dat verweerder reeds hierom de depositieruimte die door de snelheidsverlaging is gecreëerd niet heeft mogen inzetten ter vermindering van het door het project veroorzaakte stikstofdepositie en reeds daarom niet heeft kunnen concluderen dat de zekerheid bestaat dat het woningbouwproject de natuurlijke kenmerken van het N2000-gebied NHDR niet zal aantasten. Dat is gelet op artikel 2.8, derde lid, Wnb wel vereist om vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb te kunnen verlenen.
Uitspraak
Rb Noord-Holland 22 april 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:3375, Stikstofregistratiesysteem, GS Noord-Holland
Annotatie T. Rötscheid
i. Inleiding
1. We rijden nu ruim twee jaar overdag maximaal 100 km/uur op de rijkswegen. Met deze snelheidsmaatregel wordt stikstofruimte gecreëerd om de natuurvergunningverlening na de PAS-uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak weer op gang te krijgen[1]. De stikstofruimtedie met de snelheidsmaatregel vrijkomt, wordt voor een deel (70%) opgeslagenin het stikstofregistratiesysteem (hierna: ssrs).Het andere deel (30%) komt ten goede aan de natuur[2]. Het ssrs is kort gezegd een boekhoudkundig systeem waarin per hexagoon voor stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden de vrijgemaakte stikstofruimte wordt bijgehouden. Initiatiefnemers van woningbouw- en infrastructurele projecten die leiden tot stikstofdepositie in een overbelast Natura 2000-gebied, kunnen aan de provincie verzoeken die stikstofruimte uit het ssrs aan hen toe te delen in een natuurvergunning. Althans tot voor kort. De rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) oordeelt namelijk in de hier opgenomen uitspraak dat de snelheidsmaatregel niet geschikt is voor opname in het ssrs. Hoe de rechtbank tot dit oordeel komt, bespreek ik hieronder.
ii. Overwegingen rechtbank Noord-Holland
2. Aan de opname van de snelheidsmaatregel in het ssrs zijn twee ecologische rapporten ten grondslag gelegd[3]. Uit die rapporten volgt dat de snelheidsmaatregel op een groot aantal (overbelaste) hexagonen van voor stikstofgevoelige habitattypen een stikstofdepositieafname veroorzaakt. Op een zeer beperkt aantal hexagonen wordt daarentegen een toename berekend. Dit als gevolg van het verschuiven van verkeersstromen naar het omliggende (provinciale) wegennet. Deze toename maakt dat aantasting van de natuurlijke kenmerken van een aantal Natura 2000-gebieden niet op voorhand kan worden uitgesloten. Om de stikstofdepositietoename voor deze gebieden weg te nemen, zijn aanvullende bronmaatregelen nodig. Een deel van deze maatregelen is op het moment van opname van de snelheidsmaatregel in het ssrs nog niet getroffen, zodat volgens de rechtbank niet vaststaat dat de natuurlijke kenmerken van de betreffende Natura 2000- gebieden niet worden aangetast. Aangezien het ssrs geen koppeling maakt tussen de locatie van een voorgenomen project en de Natura 2000-gebieden waarop een stikstofdepositietoename is berekend, is het niet mogelijk de stikstofruimte in te (blijven) zetten voor projecten die stikstof deponeren op deze Natura 2000-gebieden. Dat is pech voor het woningbouwproject in de voorliggende casus. Omdat de daarvoor benodigde natuurvergunning is verleend middels toedeling van stikstofruimte uit het ssrs, vernietigt de rechtbank die vergunning (r.o. 9.5.4-9.5.6).
iii. Ecologische rapporten nader beschouwd
3. Bij een nadere bestudering van de twee ecologische rapporten waar de rechtbank haar oordeelsvorming op baseert valt mij het volgende op.
4. In het eerste rapport wordt voor een aantal hexagonen van voor stikstofgevoelige habitattypen van Natura 2000-gebieden geconcludeerd dat aantasting van de natuurlijke kenmerken van die gebieden niet volledig [op voorhand] kan worden uitgesloten. Dat lijkt mij dogmatisch gezien niet geheel juist. Die conclusie is immers voorbehouden aan een passende beoordeling ex artikel 2.7 lid 3 jo. 2.8 lid 3 Wnb. Een passende beoordeling is pas aan de orde als significante effecten niet op voorhand kunnen worden uitgesloten (artikel 2.7 lid 2 Wnb).
5. Maar opvallender, in het nadere ecologische rapport wordt een voor mij onbekende woordencombinatie gehanteerd. Daarin wordt namelijk geconcludeerd dat voor een aantal Natura 2000-gebieden ''ecologische effecten'' niet met zekerheid zijn uitgesloten. Als met ecologische effecten significante negatieve [ecologische] effecten is bedoeld, dan geldt de verplichting tot het verrichten van een passende beoordeling en daarmee een natuurvergunningplicht. Op geen van de ecologische rapporten is evenwel het etiket passende beoordeling geplakt. Dat deze rapporten (al dan niet in samenhang bezien) wel als zodanig hebben te gelden, blijkt ook wel uit het feit dat daarin wordt onderzocht welke (aanvullende) maatregelen ingezet kunnen worden om een aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden uit te sluiten. Het is die zekerheid die met een passende beoordeling moet worden verkregen voordat een plan onderscheidenlijk een project kan worden vastgesteld, aldus artikel 2.8 lid 3 Wnb.
6. Op het moment dat er verplichting bestaat tot het verrichten van een passende beoordeling, geldt er ook altijd een natuurvergunningplicht. Dat zou ook direct een verklaring kunnen zijn voor de opvallende woordkeuzes in de ecologische rapporten. Voor de snelheidsverlaging is namelijk nooit een natuurvergunning verleend. Daaraan leg ik de veronderstelling ten grondslag dat de snelheidsverlaging kwalificeert als een (plan of) project in de zin van de Wnb (zie ook r.o. 9.5.5). Waar uit eerdere jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak namelijk nog kon worden afgeleid dat voor een project een fysieke ingreep in het milieu of landschap was vereist (conform het projectbegrip uit de mer-richtlijn) is die lijn onder invloed van het PAS-arrest verlaten[4]. Onder project moet heden worden begrepen alle activiteiten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied[5]. Uit de ecologische rapporten volgt onmiskenbaar dat dit het geval is. Dat het hier gaat om een rechtshandeling (en geen feitelijke handeling) maakt vorenstaande mijns inziens niet anders. Het projectbegrip vereist immers niet (meer) een fysieke ingreep.
iv. Duiding rechtbankuitspraak
7. De rechtbankuitspraak maakt pijnlijk duidelijk dat er keer op keer niet in wordt geslaagd om juridisch houdbare oplossingen te verzinnen om uit de stikstofcrisis te komen. In de juridische literatuur was al de nodige (en mijn inziens terechte) kritiek geuit op het ssrs[6]. De rechtbankuitspraak verbaast, gelet op die kritiek, dan ook niet. Sterker nog, gezien de inhoud van de verrichte ecologische beoordelingen en de eisen die artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn daaraan stelt, kan het niet anders dan dat de minister zich bewust moet zijn geweest van de (reële) kans dat de snelheidsmaatregel als bronmaatregel voor het ssrs de eindstreep niet zou halen. Dat die maatregel toch is doorgevoerd, zal een politieke keuze zijn geweest. Feit is dat bouwend Nederland niet gebaat is bij dit type (non-)oplossingen waarvan op voorhand eigenlijk al duidelijk is dat zij de toets aan het (Europees) recht niet doorstaan.
v. Schrapping snelheidsmaatregel uit ssrs
8. Enkele dagen na de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland is een voorstel tot wijziging van de Regeling natuurbescherming voor internetconsultatie vrijgegeven[7]. Met dit voorstel wordt de snelheidsmaatregel definitief uit het ssrs geschrapt. De schrapping was al aangekondigd vóór de rechtbankuitspraak en houdt daar dus niet direct verband mee[8]. Als reden voor de schrapping wordt onder meer genoemd de gevolgen van de coronacrisis op de mobiliteit, waardoor de exacte opbrengst van de snelheidsmaatregel niet kan worden vastgesteld. De nog niet uitgegeven stikstofruimte uit het ssrs als gevolg van de snelheidsmaatregel komt nu geheel (100%) ten goede aan natuurherstel. Dat lijkt mij, gelet op de huidige (wan)staat van instandhouding van voor stikstofgevoelige habitattypen, geen slecht idee. Schrapping van de snelheidsmaatregel betekent dus niet dat we nu weer 130 km/uur mogen gaan rijden. Daarover bestaat in de reacties op de internetconsultatie nogal wat verwarring. Op 15 juli 2022 is de definitieve Rnbwijziging in de Staatscourant geplaatst (nr. 18273).
vi. Gevolgen rechtbankuitspraak voor vergunningen gebaseerd op het ssrs
9. Volgens de minister heeft de uitspraak geen gevolgen voor onherroepelijke natuurvergunningen die zijn verleend middels toedeling van stikstofdepositieruimte uit het ssrs, aldus de toelichting bij de Rnb-wijziging. Een vergelijk kan worden getrokken met onherroepelijke PAS-vergunningen, waarover de Afdeling bestuursrechtspraak eerder nadrukkelijk heeft geoordeeld dat die hun geldigheid niet verliezen[9].9
10. Een andere vraag is hoe bevoegde gezagen om moeten gaan met bij hen ingediende intrekkingsverzoeken op grond van artikel 5.4 lid 1, aanhef, en onder sub c (strijd met wettelijk voorschrift) of d (gewijzigde omstandigheden)[10]. Omdat de intrekking of wijziging van een natuurvergunning een zeer grote inbreuk maakt op de rechtszekerheid van de vergunninghouder, zal van deze bevoegdheid terughoudend gebruik worden gemaakt. Zeker als al uitvoering is gegeven aan de aangevraagde én natuurvergunde activiteit.
11. De intrekkingsbevoegdheid uit artikel 5.4 lid 1 Wnb wijkt af van het imperatieve karakter van de intrekkingsverplichting uit artikel 5.4 lid 2 Wnb. Op grond van die bepaling is de intrekking of wijziging van een natuurvergunning aan de orde indien dat de enige passende maatregel is om processen van verslechtering of verstoring ex artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn tegen te gaan. In dat kader zal in het besluit op het intrekkingsverzoek gemotiveerd moeten worden dat er andere passende maatregelen (dan de intrekking van natuurvergunningen) worden getroffen om de verslechtering van de natuurwaarden tegen te gaan. Het is de vraag of de provincies dat op dit moment draagkrachtig kunnen motiveren. Hier kom ik onder randnummer 15 nog op terug.
12. Lopende vergunningtrajecten voor woningbouwprojecten waarbij een beroep is gedaan op de snelheidsmaatregel, bevinden zich juridisch gezien eveneens op glad ijs. Het is natuurlijk afwachten of de Afdeling bestuursrechtspraak de rechtbank Noord-Holland in haar oordeelsvorming volgt, maar ook al zou dat niet het geval zijn, dan nog lijkt een (niet onherroepelijke) vergunning die is onderbouwd met uit het ssrs verkregen ruimte niet langer houdbaar. Die ruimte is afkomstig van de snelheidsmaatregel waarvan de minister zelf heeft aangegeven dat onvoldoende is verzekerd dat daarmee voldoende dekking wordt gegeven aan met het ssrs vergunde of nog te vergunnen projecten. Voor die projecten is dus niet verzekerd dat die de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden vanwege stikstofdepositie niet zullen aantasten
13. Een andere vraag is of deze vergunningen nog één-op-één kunnen worden ingepast in bestemmingsplannen ex artikel 2.7 lid 1 jo. 2.8 leden 1 en 2 Wnb. Mij lijkt van niet. Dit omdat de één-op-één inpassingsconstructie, waarbij het in een natuurtoestemming vergunde gebruik één-op-één wordt ingepast in een planologisch besluit, alleen mogelijk is voor zover een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van het plan of project. Nu de snelheidsmaatregel niet geschikt blijkt te zijn voor opname in het ssrs, is niet uitgesloten dat een passende beoordeling redelijkerwijs nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren. Ook hier kan een vergelijk worden getrokken met de PAS-uitspraak waarin de Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat het één-op-één inpassen van natuurtoestemmingen gebaseerd op het PAS niet mogelijk is[11].
vii. Hoe nu verder?
14. Met de hier opgenomen uitspraak en de schrapping van de snelheidsmaatregel uit het ssrs valt voor woningbouw- (en infrastructurele) projecten nog een mogelijkheid weg om projecten met een (geringe) stikstofdepositietoename natuurvergund te krijgen. Met de (her)openstelling van het ssrs op 19 juli 2022 is evenwel nieuwe stikstofruimte afkomstig uit de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (hierna: Srv) beschikbaar gekomen. Initiatiefnemers van woningbouwprojecten en enkele infrastructurele projecten kunnen daar nu een beroep op doen.
15. Of de heropenstelling daadwerkelijk soelaas biedt is echter nog maar zeer de vraag. Het toepassen van een salderingsbank, zoals het ssrs, is namelijk een externe-salderingsmaatregel, maar dan op grotere schaal. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar uitspraak over de Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat de eisen die gelden voor de inzet van externe saldering aangescherptl[12]. Alvorens een maatregel ingezet mag worden als externe salderingsmaatregel moet (i) aangetoond worden dat deze maatregel niet een passende en/of instandhoudingsmaatregel is, en (ii) moet gemotiveerd worden welke instandhoudings- en/of passende maatregelen dan wel worden getroffen om de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden te bewerkstelligen. Zolang door de provincies nog geen maatregelenpakketten zijn vastgesteld die onderdeel uit gaan maken van de gebiedsgerichte aanpak, lijkt het mij lastig zo niet onmogelijk om met zekerheid te kunnen zeggen dat de stikstofruimte in het ssrs die is verkregen door de Srv niet reeds is benodigd vanwege de verplichtingen voortvloeiend uit artikel 6 leden 1 en 2 Habitatrichtlijn.
Voor een printversie van deze annotatie, klik hier.
[1] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604.
[2] Artikel 5.5a Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) jo. par. 2.1.2 Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb).
[3] ''Ecologische beoordeling snelheidsverlaging Rijkssnelwegen'' van Tauw BV van 16 maart 2020 en ''Nadere ecologische beoordeling stikstofeffecten snelheidsverlaging''van Tauw, Witteveen+Bos, Sweco en BügelHajema van 14 juli 2020.
[4] Zie bijvoorbeeld ABRvS 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013: BZ3382, r.o. 4.
[5] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604 en ECLI:NL:RVS:2019:1603.
[6] Zie bijvoorbeeld R.H.W. Frins ''De Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur nader beschouwd'', TBR 2020/64.
[7] Zie https://www.internetconsultatie.nl/snelheidsmaatregel_ssrs/b1
[8] Kamerstukken II 2021/22, 33 576, 265.
[9] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 32.7.
[10] Zie over de verschillende beoordelingskaders van artikel 5.4 leden 1 en 2 Wnb ook de uitspraak inzake de Logtsebaan, ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71.
[11] ABRvS 19 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 36.
[12] ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627.