Annotatie HvJ EU 17 oktober 2024, ECLI:EU:C:2024:902

Essentie

Een handeling waarbij een lidstaat een gebied als speciale beschermingszone aanwijst op grond van de Habitatrichtlijn en waarin de menselijke activiteiten worden opgesomd die in dat gebied verboden zijn tenzij er sprake is van de uitzonderingen waarin die handeling eveneens voorziet, houdt direct verband met of is nodig voor het beheer van een Natura 2000 gebied, en hoeft daarmee niet passend te worden beoordeeld en is evenmin plan-mer-plichtig op grond van de smb-richtlijn.

Samenvatting

Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 2, onder b), van richtlijn 2001/42, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, aldus moet worden uitgelegd dat een handeling waarbij de betrokken lidstaat een gebied als speciale beschermingszone aanwijst op grond van richtlijn 92/43 en waarin de menselijke activiteiten worden opgesomd die in dat gebied verboden zijn tenzij er sprake is van de uitzonderingen waarin die handeling eveneens voorziet, onder het begrip „plannen en programma’s” in de zin van richtlijn 2001/42 valt waarvoor een milieubeoordeling verplicht is.

Artikel 3, lid 2, onder b), van richtlijn 2001/42 stelt de verplichting om een bepaald plan of programma op grond van deze richtlijn aan een milieubeoordeling te onderwerpen afhankelijk van de voorwaarde dat een beoordeling vereist is op grond van de artikelen 6 en 7 van richtlijn 92/43. Volgens artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 is een passende beoordeling vereist voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat een handeling waarbij een lidstaat een gebied aanwijst als een speciale beschermingszone overeenkomstig richtlijn 92/43, van nature direct verband houdt met of van nature noodzakelijk is voor het beheer van het gebied. Artikel 4, lid 4, van deze richtlijn vereist immers een dergelijke aanwijzing voor de uitvoering ervan (arrest van 12 juni 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, punt 49). Deze beoordeling kan niet automatisch worden uitgebreid tot alle bepalingen van een dergelijke handeling, zonder de inhoud ervan na te gaan. In het bijzonder kan niet a priori worden uitgesloten dat deze handeling ook bepalingen bevat die geen enkel verband houden met de uitvoering door de betrokken lidstaat van de verplichting van artikel 4, lid 4, van richtlijn 92/43 en die niet op andere wijze direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het betrokken gebied. Onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties lijkt het bestreden besluit echter geen dergelijke bepalingen te bevatten. De instandhoudingsmaatregelen die de betrokken lidstaat op grond van dat artikel 6, lid 1, moet vaststellen, kunnen dus met name bestaan in de invoering van een rechtsregeling om in het betrokken gebied, en rekening houdend met de vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen, de menselijke activiteiten te beperken ten opzichte van hetgeen tot dan toe in dat gebied was toegestaan. Bepalingen van een handeling waarbij een gebied wordt aangewezen als speciale beschermingszone en waarmee de betrokken lidstaat een dergelijke rechtsregeling beoogt in te voeren, moeten derhalve worden beschouwd als bepalingen die „direct met het beheer van het betrokken gebied verband houden of daarvoor nodig zijn”. In casu bestaat de bij het bestreden besluit ingevoerde juridische regeling uit een geheel van bepalingen, waaronder § 4 van dat besluit, die verbodsbepalingen bevat, en § 5 ervan, die de „handelingen en vormen van gebruik” opsomt die niet onder deze verbodsbepalingen vallen. In dit verband wijst de verwijzende rechter er met name op dat hij van oordeel is dat de uitzonderingen van § 5 van het bestreden besluit tot doel hebben om in een bepaald kader toestemming te verlenen voor de voortzetting van de exploitatieactiviteiten die reeds in het betrokken gebied werden verricht en die er thans nog worden verricht, met name activiteiten voor commerciële doeleinden, zoals visserij, landbouw en bosbouw alsmede bepaalde maatregelen voor het onderhoud van het water, teneinde te voorkomen dat de rechten van de eigenaren en rechthebbenden die door de bescherming van het betrokken gebied worden geraakt, onevenredig worden aangetast. Dit neemt niet weg dat, onder voorbehoud van de door die rechter te verrichten verificaties, § 5 van het bestreden besluit deel uitmaakt van de bepalingen die, in hun geheel beschouwd, beogen de juridische regeling vast te stellen die noodzakelijk wordt geacht voor de bescherming van onder meer de aangewezen speciale beschermingszone, te weten in casu het betrokken gebied. Hieruit volgt dat, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, het bestreden besluit moet worden geacht in zijn geheel direct verband te houden met of noodzakelijk te zijn voor het beheer van het betrokken gebied.

Gelet op een en ander moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, onder b), van richtlijn 2001/42, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, aldus moet worden uitgelegd dat een handeling waarbij de betrokken lidstaat een gebied als speciale beschermingszone aanwijst op grond van richtlijn 92/43 en waarin de menselijke activiteiten worden opgesomd die in dat gebied verboden zijn tenzij er sprake is van de uitzonderingen waarin die handeling eveneens voorziet, niet onder het begrip „plannen en programma’s” in de zin van richtlijn 2001/42 valt waarvoor een milieubeoordeling verplicht is.

Arrest

Hof van Justitie EU 17 oktober 2024, ECLI:EU:C:2024:902 

Annotatie M.A.A. Soppe en T. Rötscheid

1.     Art. 3 lid 2 sub b smb-richtlijn bepaalt dat een plan of programma waarvoor een passende beoordeling als bedoeld in art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn is vereist, plan-mer-plichtig is (de smb-richtlijn spreekt overigens over een plicht tot het opstellen van een milieubeoordeling; dat staat gelijk aan een plan-mer). Uit de redactie van art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn volgt dat een passende beoordeling niet is vereist voor een plan of project dat ‘direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000- gebied’. Een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied ex art. 4 lid 4 Habitatrichtlijn (hierna: ‘aanwijzingsbesluit’) houdt van nature direct verband met of is van nature noodzakelijk voor het beheer van het Natura 2000-gebied. Om die reden geldt daarvoor geen plicht tot het opstellen van een passende beoordeling en hoeft er in het verlengde daarvan geen plan-MER te worden opgesteld. Aldus volgt uit HvJ EU 12 juni 2019, ECLI:C:2019:483 (punt 49), AB 2020/62 (hierna: ‘Brussel-arrest’).

2.     Het thans aan de orde zijnde arrest heeft betrekking op een door Landkreis Osnabrück genomen besluit waarbij het beschermde landschap “Beken in Artland” is aangewezen als essentieel onderdeel van het gelijknamige Natura 2000-gebied (hierna: ‘Beken in Artland-aanwijzingsbesluit’). Het besluit bevat verschillende verbodsbepalingen voor menselijke activiteiten. Daarop wordt een aantal uitzonderingen gemaakt voor commerciële activiteiten, zoals visserij, landbouw en bosbouw alsmede bepaalde maatregelen voor het onderhoud van het water.

3.     Voor het Beken in Artland-aanwijzingsbesluit is geen MER gemaakt. Het Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (hierna: ‘verwijzende rechter’) heeft aan het Hof van Justitie EU (hierna: ‘Hof’) de vraag voorgelegd of dat wel valt te rijmen met art. 3 lid 2 sub b smb-richtlijn. Daartoe overweegt de verwijzende rechter onder meer dat het niet duidelijk is of uit het Brussel-arrest voortvloeit dat ieder aanwijzingsbesluit zonder meer moet worden geacht ‘direct verband te houden met of nodig te zijn voor het beheer van het Natura 2000-gebied’, ongeacht de normatieve inhoud ervan. Mocht het antwoord ontkennend zijn, dan zou de verwijzende rechter willen weten of er op grondslag van art. 3 lid 2 sub b smb-richtlijn toch een plan-mer-plicht kan bestaan voor een aanwijzingsbesluit voor zover daarin activiteiten worden toegestaan die niet direct dienen om te voldoen aan de instandhoudingsdoelstellingen. De verwijzende rechter wijst in dat kader met name op de uitzonderingen op de verbodsbepalingen zoals die zijn opgenomen in het Beken in Artland-aanwijzingsluit (hierna: ‘uitzonderingsbepalingen’).

4.     Niet heel verrassend oordeelt het Hof dat een aanwijzingsbesluit niet zonder meer volledig kan worden beschouwd direct verband te houden met of nodig te zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied. Wel degelijk zal moeten worden getoetst of de (normatieve) inhoud inderdaad direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied (punt 44).

5.     Het Hof spreekt in de punten 45 e.v. de verwachting uit dat het Beken in Artland-aanwijzingsbesluit moet worden geacht de juridische regeling te vormen die noodzakelijk is voor de bescherming van het Natura 2000-gebied. Daartoe overweegt het Hof dat de lidstaten binnen zes jaar na plaatsing van een gebied op de communautaire lijst, deze gebieden als speciale beschermingszones moeten aanwijzen, daarvoor instandhoudingsdoelstellingen moeten vaststellen en vervolgens instandhoudingsmaatregelen moeten treffen. Die instandhoudingsmaatregelen kunnen de vorm hebben van een juridisch bindende regeling waarin menselijke activiteiten in het betrokken Natura 2000-gebied worden beperkt ten opzichte van hetgeen tot dan toe was toegestaan. Uit punt 49 volgt dat een dergelijke regeling moet worden beschouwd als bepalingen die direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het Natura 2000-gebied zoals bedoeld in art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn.

6.     Het Hof beziet de uitzonderingsbepalingen in het Beken in Artland-aanwijzingsbesluit niet als zodanig, maar relateert ze aan het totale beschermingskader dat met het Beken in Artland-aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied wordt geboden (punt 53). Dat kader voorziet primair in verbodsbepalingen die zijn ingesteld met het oog op het voorkomen van een significante verslechtering van elementen die van wezenlijk belang zijn voor de instandhoudings- of beschermingsdoelstellingen. In punt 52 wordt ingegaan op de achtergrond van de uitzonderingsbepalingen die ligt in de wens te voorkomen dat de rechten van de eigenaren en rechthebbenden die door de bescherming van het Beken in Artland-gebied worden geraakt, onevenredig worden aangetast. De toetsing of er sprake is van onevenredigheid zal logischerwijs moeten geschieden in de context van de noodzaak tot het treffen van instandhoudingsmaatregelen voor het Natura 2000-gebied. Daarmee bestaat er naar het oordeel van het Hof een verband met het beheer van het Beken in Artland-gebied. De verbodsbepalingen en de uitzonderingsbepalingen geven tezamen vorm aan de vraag welke menselijke activiteiten ten opzichte van het eerder toegestane mogelijkheden kunnen worden gecontinueerd in het licht van (het behouden en/of behalen van) de instandhoudingsdoelstellingen. Daarom richten zij zich samen op het beheer van het Beken in Artland-gebied (punt 55).

7.     Het Hof benadrukt overigens nog wel dat hij geen absoluut eindoordeel geeft, maar dat het aan de verwijzende rechter is om te verifiëren of een of meer van de uitzonderingsbepalingen niet toch geen enkel verband houden met het beheer van het Natura 2000-gebied. Onzes inziens lijkt bij die toetsing van belang om te achterhalen of de desbetreffende uitzondering daadwerkelijk is bezien in de context van het hoofdverbod, in die zin dat de uitzondering het (beheer)doel van het hoofdverbod niet schaadt. Als dat niet het geval is, kan zo’n uitzondering onzes inziens niet meer worden gezien als een maatregel die direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied. Uit de overwegingen van het Hof in punt 54 lijkt te volgen dat het Hof het aannemelijk acht dat alle uitzonderingen in het Beken in Artland-aanwijzingsbesluit een relatie met het beheer van het Natura 2000-gebied hebben.

8.     De eindconclusie van het Hof is dat een aanwijzingsbesluit waarin menselijke activiteiten worden opgesomd die in dat gebied verboden zijn tenzij er sprake is van daarin omschreven uitzonderingen, vanwege art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn niet passende beoordeeld hoeft te worden en daarom niet plan-mer-plichtig is op grond van art. 3 lid 2 sub b smb-richtlijn.

9.     Als een activiteit in een beheerplan moet worden gezien als een maatregel die direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied, geldt er geen vergunningplicht voor een Natura 2000-activiteit. Dit volgt uit de definitie van het begrip ‘Natura 2000-activiteit’ in (onderdeel A) van de bijlage bij art. 1.1 Ow. Die definitie maakt, in lijn met art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn, duidelijk dat een activiteit die direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, niet als een Natura 2000-activiteit heeft te gelden. Uit het voorliggende arrest volgt dat het mogelijk is dat in een beheerplan een beheerpakket wordt opgenomen waartoe ook activiteiten behoren met nadelige gevolgen voor het Natura 2000-gebied. Als die activiteiten niet afdoen aan het doel van het beheerpakket (bijvoorbeeld het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen), dan hebben die activiteiten ook een relatie met het beheer van het Natura 2000-gebied, waardoor ze niet hebben te gelden als een Natura 2000-activiteit en dus zonder vergunning voor een Natura 2000-activiteit kunnen worden gerealiseerd