Annotatie HvJ EU 4 oktober 2024, ECLI:EU:C:2024:825, M en R 2024/126
Essentie
Bepaling in Ierse Grondwet waarin uitsluitend is vastgelegd dat de uitvoerende macht van de Ierse staat over het algemeen wordt uitgeoefend door of onder gezag van de regering is geen wettelijk voorschrift op basis waarvan een daarop gebaseerd document moet worden aangemerkt als een plan of programma in de zin van de smb-richtlijn.
Samenvatting
Thus, far from regulating the adoption of plans or programmes by providing for the competent authorities to adopt them as well as the procedure for drawing them up, the said provision merely establishes, in accordance with the constitutional principle of the separation of powers, that, unlike the legislative and judicial powers, the executive of the State is generally exercised by or on the authority of the government.
It is true that, given the intended purpose of Directive 2001/42, which, in accordance with Article 1 thereof, is to provide for such a high level of protection of the environment, the provisions which delimit the scope of the directive, in particular those setting out the definitions of the measures envisaged by that directive, must be interpreted broadly (judgment of 22 February 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, paragraph 44 and the case-law cited).
However, an interpretation of Directive 2001/42 according to which a measure meeting the conditions for adoption of the NPF would fall within the scope of that directive would go beyond interpreting that directive broadly. Such an interpretation would be tantamount to rendering meaningless the second of the two cumulative conditions set out in Article 2(a) of the same directive. Consequently, a measure, such as the NPF, adopted solely on the basis of a provision of the Constitution of a Member State cannot, therefore, be regarded as falling within the scope of Directive 2001/42, even if that measure satisfies the second condition of Article 3(2)(a) of that directive, recalled in paragraph 21 above.
Such an interpretation is not, moreover, called into question by the fact, noted by the referring court, that Article 2(1) of the 2000 Act provided that the ‘National Spatial Strategy’ or any amendment thereto was to be published. It must be pointed out that that provision merely laid down a publication requirement without, however, determining the procedure for drawing up the NPF. Thus, even taking that provision into account, its adoption, on the basis of Article 28.2 of the Irish Constitution, cannot be considered to have been ‘regulated’ within the meaning of the case-law cited in paragraph 25 above.
It follows that a measure meeting the conditions for adoption of the NPF does not satisfy the second of the two conditions set out in Article 2(a) of Directive 2001/42 and, consequently, does not constitute a ‘plan or programme’ for the purposes of that provision
Arrest
Hof van Justitie EU 4 oktober 2024, ECLI:EU:C:2024:825
Annotatie M.A.A. Soppe en T. Rötscheid
1 Er moet een plan-MER worden gemaakt voor plannen en programma’s die het kader vormen voor mer-(beoordelings)plichtige besluiten over projecten als bedoeld in art. 16.43 lid 1 Ow of als voor dat plan of programma op grond van art. 16.53c Ow een passende beoordeling moet worden gemaakt (art. 16.36 lid 1 en lid 2 Ow). In art. 16.34 lid 1 Ow is gedefinieerd wat wordt verstaan onder ‘plannen en programma’s’. Hierbij wordt verwezen naar art. 2 onder a smb-richtlijn. Daaruit volgt dat dat van een plan of programma kan worden gesproken wanneer:
a) het betreffende document is opgesteld en/of vastgesteld door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau of die door een instantie wordt opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld; en
b) het betreffende document door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is voorgeschreven.
2 Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie EU (hierna: ‘Hof’) volgt dat de term ‘voorgeschreven’ niet impliceert dat de wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling ertoe verplicht om een plan of programma vast te stellen. Waar het om gaat is dat in de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen de procedure van totstandkoming van het plan of programma en het voor de vaststelling daarvan bevoegde gezag zijn vastgelegd. Zie o.a. HvJ EU 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503, punten 50-52 (hierna: ‘Nevele-arrest’) en HvJ EU 9 maart 2023, ECLI:EU:C:2023:176, punt 30. Omdat de jurisprudentie van het Hof niet zonder meer uit de redactie van art. 2 onder a smb-richtlijn volgt, heeft de wetgever er verstandig aan gedaan om in art. 16.34 lid 1 Ow de strekking van deze jurisprudentie expliciet weer te geven naast de verwijzing naar art. 2 onder a smb-richtlijn.
3 Wij zijn van mening dat wetgeving vaak als plan of programma heeft te gelden. Wat betreft wetten in formele zin is bijvoorbeeld in art. 81 e.v. GW vastgelegd wie het bevoegd gezag is en zijn de belangrijkste elementen van de totstandkomingsprocedure beschreven. Een wet in formele zin is volgens ons dan ook een plan of programma in de zin van art. 2 onder a smb-richtlijn alsmede in de zin van art. 16.34 lid 1 Ow (zie onder meer punt 3 van onze noot bij Rb Oost-Brabant 16 juni 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:2931, M en R 2023/84). Die conclusie wordt echter niet door iedereen gedeeld, onder meer niet door de regering. In Kamerstukken I 2023-2024 34287, Y, p. 4, is door de staatssecretaris van IenW aangegeven dat wetten in formele zin nimmer onder de reikwijdte van de smb-richtlijn vallen, omdat deze niet door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven. Zie in soortgelijke zin ook de medio dit jaar gepubliceerde concept memorie van toelichting bij het ontwerp van het wetsvoorstel tot wijziging van de Kernenergiewet ten behoeve van bedrijfsduurverlenging van kerncentrale Borssele (p. 3).
4. De genoemde artikelen in de GW zijn voor de regering niet toereikend om op basis daarvan te concluderen dat wetten in formele zin plannen of programma’s zijn waarvoor een plan-mer(beoordelings)plicht kan bestaan. Dat heeft te maken met punt 35 van het Nevele-arrest. Daarin overweegt het Hof dat een document moet worden beschouwd als ‘voorgeschreven’ in de zin van art. 2 onder a smb-richtlijn zodra de bevoegdheid om dat document vast te stellen haar rechtsgrondslag vindt in een ‘specifieke bepaling’. Anders dan de regering vinden wij dat art. 81 e.v. GW een dergelijke specifieke bepaling is. Ons komt het voor dat het Hof met het woord ‘specifieke bepaling’ tot uitdrukking wil brengen dat in die desbetreffende wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling(en) de procedure van totstandkoming van het document en het ter zake van de vaststelling daarvan bevoegde gezag zijn geregeld. Dat blijkt volgens ons ook uit het eerste deel van punt 35 van het Nevele-arrest, waarbij het Hof de beide aan de wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling(en) te stellen eisen nogmaals benoemd. Als aan die eisen wordt voldaan, is er sprake van een specifieke wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling.
5. Het aan de orde zijnde arrest, waarvan (nog) geen Nederlandse taalversie is verschenen, lijkt onze visie te onderschrijven.
6. In art. 28.2 van de Ierse Grondwet is vastgelegd dat de uitvoerende macht van de Staat wordt uitgeoefend door de regering (zie punt 9 van het arrest). De Ierse regering heeft op basis van deze bevoegdheidsgrondslag twee plannen vastgesteld, het ‘National Planning Framework’ en het ‘National Development Plan’. Het Ierse Supreme Court wilde van het Hof vernemen of die grondslag maakt dat beide plannen moeten worden gezien als een plan of programma ex art. 2 onder a smb-richtlijn (zie punt 19 van het arrest). Het Hof komt in punt 26 tot de conclusie dat het ‘National Planning Framework’ niet is gebaseerd op een specifieke bepaling c.q. op een specifieke rechtsgrondslag. In punt 29 wordt door het Hof overwogen dat art. 28.2 van de Ierse Grondwet niet handelt over welke autoriteiten bevoegd zijn om die plannen of programma’s vast te stellen, alsmede over de procedure voor de vaststelling ervan. De betreffende Grondwetbepaling stelt volgens het Hof enkel vast dat de uitvoerende macht van de Ierse staat over het algemeen wordt uitgeoefend door of onder gezag van de regering. Het Hof concludeert dat wanneer het ‘National Planning Framework’ op grond van art. 28.2 van de Ierse Grondwet geacht zou moeten worden binnen de werkingssfeer van de smb-richtlijn te vallen, dit zou betekenen dat de tweede van de twee cumulatieve voorwaarden van art. 2 sub a smb-richtlijn zinledig wordt gemaakt (aldus punt 31). Die tweede voorwaarde houdt in dat er alleen sprake is van een plan of programma als die is voorgeschreven door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen, aldus punt 24 van het arrest. In punt 25 wordt die tweede voorwaarde nader toegelicht op een vergelijkbare wijze als in punt 35 van het Nevele-arrest. Ook in dat verband wordt weer gesproken over een specifieke rechtsgrondslag (‘particular legal basis’). Gezien de overwegingen in punt 29 lijkt dat geen afzonderlijk criterium te zijn dat geldt in aanvulling op de voorwaarden dat de desbetreffende bestuursrechtelijke of wettelijke bepaling de procedure van totstandkoming van het document en het ter zake van de vaststelling daarvan bevoegde gezag moet vastleggen wil er sprake zijn van een plan of programma in de zin van de smb-richtlijn. Uit punt 33 vloeit overigens voort dat de verplichting om het document bekend te maken niet toereikend is om te kunnen stellen dat daarmee de procedure van totstandkoming is geregeld.
7. Nergens in het arrest wordt gesuggereerd dat art. 28.1 van de Ierse Grondwet vanwege het algemene karakter sec reeds niet kan worden gezien als een wettelijke bepaling die een plan of programma voorschrijft. Als het Hof dat zou hebben gevonden was dit de perfecte zaak geweest om dat te oordelen. In plaats daarvan acht het Hof ook in deze zaak nadrukkelijk bepalend dat er in die Grondwet(bepaling) niets is vastgelegd over het bevoegd gezag en de procedure van totstandkoming van een document.