Hoofdlijnen regelgeving milieueffectrapportage

Marcel Soppe – maart 2021

Inleiding

In deze bijdrage wordt een uiteenzetting op hoofdlijnen gegeven van de voor de praktijk belangrijkste onderdelen van de Nederlandse regeling over de milieueffectrapportage (mer). Vanwege het hoofdlijnenkarakter komen niet alle elementen uit de mer-regeling aan de orde, zoals de ex post-evaluatie, ontheffingsmogelijkheden en grensoverschrijdende milieugevolgen.

De indeling van deze bijdrage is als volgt:

1     Wat is milieueffectrapportage (mer)?
2     Vindplaats wet- en regelgeving mer; communautaire achtergrond
3     Werkingssfeer mer-regelgeving: voor welke activiteiten en overheidsbesluiten moet welk soort MER worden gemaakt?
3.1   Mer-plichtige versus mer-beoordelingsplichtige activiteiten en besluiten (onderscheid plan- en project-mer)
3.2      Project-mer (project-mer/art. 7.2 leden 1, 3 en 8 Wm)
3.3      Formele en informele project-mer-beoordeling (art. 7.2 leden 1, 4 en 8 Wm) en samenloop onderdelen C en D
3.4      Omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM)
3.5      Provinciale aanvullingsbevoegdheid (art. 7.6 Wm)
3.6      Plan-mer
3.6.1       Plan-mer (art. 7.2 leden 2 en 8 en art. 7.2a lid 1 Wm)
3.6.2       Plan-mer-plicht vanwege plicht verrichten passende beoordeling
3.6.3       Provinciale aanvullingsbevoegdheid (art. 7.6 Wm)
4     Inhoud mer-beoordeling (inclusief referentie)
5     Inhoud milieueffectrapport (artikelen 7.7 en 7.23 Wm)
5.1      Project-MER
5.2      Plan-MER
6     Doorwerking mer in besluitvorming
6.1      Project-mer
6.2      Plan-mer
6.3      Verplichte materiële doorwerking MER in besluitvorming
6.4      Verplichte borging mitigerende maatregelen in mer-beoordelingsplichtig besluit
7     Procedures project-mer, plan-mer en mer-beoordeling
8     Rechtsbescherming en het relativiteitsvereiste ex art. 8:69a Awb
9     Gedeeltelijk afwijken van mer-regelgeving
10       Omgevingswet
Bijlage mer-(beoordelings-)procedures

1 Wat is milieueffectrapportage (mer)?

Sinds het van kracht worden van het voormalige Besluit m.e.r. 1987 moet voorafgaand aan de vaststelling van bepaalde overheidsbesluiten voor de realisatie van milieugevoelige activiteiten een milieueffectrapportage (mer) worden verricht, al dan niet als uitkomst van een verrichte mer-beoordeling. Door middel van een systematisch en objectief onderzoek moeten de van de betrokken activiteit te verwachten milieugevolgen in kaart worden gebracht. Daarnaast moet onderzoek worden gedaan naar de milieugevolgen van mogelijke alternatieven voor de beoogde activiteit. Met behulp van de in het kader van de mer ingewonnen informatie moet gewaarborgd worden dat het milieubelang in de besluitvorming over milieugevoelige activiteiten niet ondergesneeuwd raakt ten opzichte van andere belangen (zoals bijvoorbeeld het volkshuisvestingbelang, het werkgelegenheidsbelang en/of het belang van economische groei). Om dat doel te bereiken is het niet meer dan logisch dat bij de besluitvorming acht moet worden geslagen op deze informatie. Dat kan in het uiterste geval leiden tot afstel van de beoogde activiteit vanwege de te verwachten nadelige milieueffecten zoals die zijn omschreven in het milieueffectrapport (MER). Dit zal echter slechts zelden het geval zijn. Vaker komt het voor dat een voorgestelde activiteit onder invloed van een mer uiteindelijk in een aangepaste milieuvriendelijkere vorm wordt gerealiseerd. Gedacht kan worden aan de situatie waarin een in het MER onderzocht milieuvriendelijker alternatief de voorkeur krijgt boven de in eerste instantie voorgestelde variant van de activiteit. Het verrichten van mer dwingt echter niet per se tot milieuvriendelijkere besluitvorming, in die zin dat daarin altijd maatregelen getroffen moeten worden ter voorkoming dan wel mitigering van de in het MER beschreven nadelige milieugevolgen. Wel moeten bevoegde gezagen op een deugdelijke wijze motiveren in hoeverre al dan niet rekening is gehouden met de resultaten van een opgesteld MER.

Het gegeven dat mer niet altijd hoeft te leiden tot milieuvriendelijkere besluitvorming, illustreert dat het instrument mer geen doel op zich is. Het is een hulpmiddel bij de besluitvorming doordat het meer inzicht verschaft in de te verwachten milieugevolgen van zowel de voorgenomen activiteit als de daarvoor redelijkerwijs in aanmerking te nemen alternatieven. Op deze wijze moet het milieubelang, om in de woorden van de wetgever te spreken, naast andere belangen een volwaardige plaats in de besluitvorming innemen.

In art. 7.1 lid 6 Wm is voor hoofdstuk 7 Wet milieubeheer een eigen definitie van het begrip ‘gevolgen voor het milieu’ opgenomen. Die definitie is ruimer in vergelijking met de definitie van dit begrip in art. 1.1 Wm. Hiermee is verzekerd dat in een MER ook aspecten als klimaatverandering, biodiversiteit en de kwetsbaarheid van een activiteit voor risico’s op zware ongevallen en rampen aan de orde (kunnen) komen. Dit is nodig om te voldoen aan met name de Europese mer-richtlijn.

2 Vindplaats wet- en regelgeving mer; communautaire achtergrond

De wet- en regelgeving over de milieueffectrapportage (mer) is hoofdzakelijk te vinden in:
- paragraaf 2.2, hoofdstuk 7 en paragraaf 14.2 van de Wm;
- het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer).

De Nederlandse mer-regelgeving dient mede ter implementatie van een tweetal Europese richtlijnen, te weten de mer-richtlijn en de smb-richtlijn. In de loop der jaren zijn diverse wijzigingen in hoofdstuk 7 Wm en het Besluit mer doorgevoerd om de implementatie van beide richtlijnen toereikend te laten zijn.

3 Werkingssfeer mer-regelgeving: voor welke activiteiten en overheidsbesluiten moet welk soort MER worden gemaakt?

3.1 Mer-plichtige versus mer-beoordelingsplichtige activiteiten en besluiten (onderscheid plan- en project-mer)

Voor de beantwoording van de vraag of er voor een concreet project een mer moet worden verricht, moet rekening worden gehouden met de verschillende grondslagen op basis waarvan tot een mer-plicht kan worden geconcludeerd. Daarbij moet onder meer onderscheid worden gemaakt tussen de plan-mer en de project-mer.

De project-mer wordt ook wel besluit-mer genoemd. In deze context is de term besluit-mer dus wat anders dan het Besluit mer, waarmee wordt gedoeld op de AMvB. In de huidige mer-regelgeving wordt de term besluit-mer gebruikt. In de Omgevingswet wordt de term project-mer gebezigd.

3.2 Project-mer (project-mer/art. 7.2 leden 1, 3 en 8 Wm)

Activiteiten die beantwoorden aan de omschrijvingen in de kolommen 1 en 2 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer, zijn project-mer-plichtig. Die verplichting berust bij de in kolom 4 limitatief opgenomen besluiten.

Bij de activiteiten die op onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer zijn geplaatst, kan grofweg het volgende onderscheid worden gemaakt:

grootschalige infrastructurele ingrepen, zoals de aanleg (dan wel de wijziging of uitbreiding) van spoorwegen, autowegen, vaarwegen, havens, vliegvelden en bovengrondse hoogspanningsleidingen;
oprichting van nader aangeduide installaties (en soms van een inrichting), bijvoorbeeld ten behoeve van:
- het fokken, mesten of houden van pluimvee en varkens
- de verbranding, de chemische behandeling, of het storten van gevaarlijke afvalstoffen
- rioolwaterzuivering
- het verrichten van industriële activiteiten, zoals de raffinage van ruwe aardolie (met uitzondering van installaties die uitsluitend smeermiddelen uit ruwe olie vervaardigen), de productie van ruw ijzer of staal, de vervaardiging, bewerking of verwerking van asbest of asbesthoudende producten
- de elektriciteitsopwekking
- de opslag van aardolie, petrochemische of chemische producten;
overige activiteiten: de infiltratie van water in de bodem of onttrekking van grondwater aan de bodem, de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stuwdam of andere installatie voor het stuwen of permanent opslaan van water, de winning dan wel wijziging of uitbreiding van de winning van oppervlaktedelfstoffen, de winning van aardolie en aardgas dan wel de wijziging of uitbreiding daarvan.

Voor de meeste activiteiten geldt dat er pas een mer-plicht bestaat als een bepaalde drempelwaarde wordt overschreden. Die drempelwaarden staan vermeld in kolom 2 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer. Ter illustratie kan worden gewezen op de aanleg van een hoogspanningsleiding. Daarvoor moet een MER te worden opgesteld, als de activiteit betrekking heeft op een leiding met een spanning van 220 kilovolt of meer en een lengte van 15 kilometer of meer.

De mer-plichtige besluiten staan categoriegewijs opgesomd in kolom 4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer. In veel gevallen is de mer-plicht gekoppeld aan de verlening van besluiten waarop afdeling 3.4 Awb en een of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm van toepassing zijn. Daarnaast is soms ook een andersoortig sectoraal besluit voor de mer-plicht aangewezen, zoals een tracébesluit op grond van de Tracéwet.

Voor een beperkt aantal van de in kolom 1 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer opgenomen categorieën activiteiten, is (of kan) de mer-plicht verbonden (zijn) aan een ruimtelijke-ordeningsbesluit. In kolom 4 wordt in de voorkomende gevallen gewerkt met de constructie waarbij de mer-plicht bij voorkeur moet worden gekoppeld aan een uitwerkings- of wijzigingsplan ex art. 3.6 lid 1, onderdelen a en b, Wro. Ontbreekt zo’n plan, dan “verschuift” de mer-plicht naar de vaststelling van het plan als bedoeld in art. 3.1 Wro. Dit artikel heeft betrekking op de vaststelling van bestemmingsplannen. Echter, in het kader van het Besluit mer heeft het een ruimere strekking. In onderdeel A van de bijlage bij het Besluit mer (begripsbepalingen) is bepaald dat de term “plan als bedoeld in art. 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening” niet alleen betrekking heeft op bestemmingsplannen (die niet hun grondslag vinden in een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van art. 2.12 lid 1 onder a3 Wabo), maar bijvoorbeeld ook op inpassingsplannen (die niet hun grondslag vinden in een omgevingsvergunning ex art. 2.12 lid 1 onder a3 Wabo) of beheersverordeningen op grond van art. 3.38 Wro. Voor zover de hiervoor bedoelde zinsnede wordt gehanteerd in kolom 4, wordt onder de verwijzing naar art. 3.1 Wro ook een omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening (ex art. 2.12 lid 1 onder a3 of lid 2 Wabo), begrepen.

3.3 Formele en informele project-mer-beoordeling (art. 7.2 leden 1, 4 en 8 Wm) en samenloop onderdelen C en D

Voorafgaand aan de realisatie van de in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer opgesomde activiteiten (omschreven in de kolommen 1 en 2), moet het bevoegd gezag in het kader van de daarvoor in kolom 4 aangewezen besluitvorming beoordelen of er een project-MER moet worden vervaardigd. Dit proces wordt aangeduid met de term (project-)mer-beoordeling.

Beslissend voor het aannemen van een mer-plicht voor mer-beoordelingsplichtige activiteiten en besluiten, is of de desbetreffende activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben gelet op de selectiecriteria in bijlage III bij de mer-richtlijn.

Een aantal van de in onderdeel D opgesomde categorieën activiteiten ziet op dezelfde soort activiteiten als die in onderdeel C. Daarbij is de verhouding doorgaans dat onderdeel C betrekking heeft op nieuw te realiseren activiteiten, terwijl onderdeel D ziet op wijzigingen en uitbreidingen van die activiteiten. Voor een aantal soorten activiteiten bevat zowel onderdeel C als onderdeel D echter een omschrijving voor nieuwe activiteiten en/of wijzigingen en uitbreidingen van die activiteiten, zij het met verschillende drempelwaarden of anderszins onderscheidende criteria. Dat betekent dat deze activiteiten zowel kunnen vallen onder een categorie activiteiten in onderdeel C, als onder een categorie activiteiten in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. Om deze samenloop te reguleren, volgt uit art. 2 lid 2 slotzin Besluit mer dat bij samenloop onderdeel C de voorrang heeft boven onderdeel D. De mer-plicht gaat in die situatie voor op de mer-beoordelingsplicht.

De activiteiten opgesomd in kolom 1 van onderdeel D hebben veelal betrekking op de oprichting, wijziging en uitbreiding van installaties. Als voorbeelden kunnen worden genoemd installaties bestemd voor het houden van dieren en oppervlaktedelfstofwinning. De mer-beoordelingsplichtige besluiten staan categoriegewijs opgesomd in kolom 4 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer Voor veel van de in kolom 1 van dat onderdeel opgenomen activiteiten, wordt de mer-beoordelingsplicht verbonden aan de verlening van besluiten waarop afdeling 3.4 Awb en een of meer artikelen van art. 13.2 Wm van toepassing zijn dan wel aan andersoortige sectorale besluiten. Voor de overige activiteitencategorieën is de mer-beoordelingsplicht neergelegd bij op de Wro gebaseerde ruimtelijke-ordeningsbesluiten, waarbij dezelfde constructie wordt gehanteerd als in onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer.

Kolom 2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer bevat drempelwaarden. Deze zijn evenwel niet hard. Vanwege art. 2 lid 5 Besluit mer moet er ook voor onder de drempelwaarde blijvende activiteiten worden beoordeeld of een MER moet worden gemaakt. Dat is met uitzondering van onderdelen D, onder 49.1 tot en met 49.3, waarvoor de drempelwaarden wel absoluut zijn. Art. 2 lid 5 Besluit mer verklaart veel artikelen uit titel 7.6 Wm van overeenkomstige toepassing op mer-beoordelingen die zien op activiteiten onder de drempelwaarden. Daardoor bestaat er nagenoeg geen onderscheid meer tussen de informele mer-beoordeling en de formele mer-beoordeling (het gebruik van die termen is eigenlijk ook niet meer op zijn plaats). Het enige verschil tussen de mer-beoordeling boven en beneden de drempelwaarde is dat bij een mer-beoordeling voor gevallen beneden de drempelwaarde, het bevoegd gezag geen mededeling hoeft te doen van zijn beslissing omtrent de vraag of een MER gemaakt moet worden door een kennisgeving of terinzagelegging als bedoeld in art. 7.17 lid 5 Wm of art. 7.19 lid 4 Wm.

3.4 Omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM)

Voor een aantal categorieën activiteiten in onderdeel D waarvoor in kolom 4 de besluiten zijn aangewezen die tot stand komen via afdeling 3.4 Awb en een of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm, is in beginsel geen milieuvergunning (omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder e Wabo) vereist. Dat geldt bijvoorbeeld voor windturbineparken (D-22.2) en voor veehouderijen (D-14). Zonder een vereiste milieuvergunning zou er wellicht geen enkel besluit nodig zijn dat tot stand komt via afdeling 3.4 Awb en een of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm. Dit zou als gevolg hebben dat er nooit een project-mer(beoordeling) zou hoeven te worden verricht. Dat verdraagt zich niet met de mer-richtlijn. Daarom is (op grond van art. 2.1 lid 1 onder i Wabo) in art. 2.2a lid 1 Besluit omgevingsrecht voorzien in de omgevingsvergunning beperkte milieutoets voor de in beginsel van de milieuvergunningplicht uitgesloten activiteiten. In het kader van de OBM-procedure, die in hoofdlijnen verloopt via de reguliere in titel 4.1 Awb neergelegde procedure, wordt door het bevoegd gezag aan de hand van de factoren in bijlage III bij de mer-richtlijn uitsluitend beoordeeld of een project-MER moet worden gemaakt. Als de OBM-procedure uitwijst dat een project-MER moet worden gemaakt, dan is alsnog een omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder e Wabo vereist. In dat kader moet de mer-plicht vervolgens worden geëffectueerd.

Tot 1 januari 2021 vloeide uit art. 7.28 lid 2 Wm voort dat de aanvraag om een OBM niet in behandeling mocht worden genomen, als er niet een mer-beoordelingsbesluit van het bevoegd gezag werd overgelegd inhoudende het besluit dat het opstellen van een MER niet nodig is. Dat betekende dat de mer-beoordelingsprocedure al voorafgaand aan het beoordelen van de eigenlijke OBM-aanvraag ten principale moest zijn doorlopen. De afwikkeling van de OBM-aanvraag was vervolgens een hamerstuk, aangezien met het eerdere besluit van het bevoegd gezag dat geen MER nodig is, ook vaststond dat de OBM moest worden verleend. In de praktijk werd niet zelden in afwijking van art. 7.28 lid 2 Wm gehandeld. In het kader van de aanvraag om de OBM-vergunning werd alleen geëist dat de informatie werd overgelegd aan de hand waarvan het bevoegd gezag in het kader van de beoordeling van de OBM-aanvraag kon beslissen of een MER nodig was en in het verlengde daarvan of de OBM kon worden verleend. Deze praktijk voor zover het gaat om gevallen onder de drempelwaarden, heeft met de op 1 januari 2021 in werking getreden Verzamelwet IenW 2019 een wettelijke basis gekregen.[1] Met deze wet is artikel 7.28 Wm gewijzigd.

Om zeker te stellen dat er in het kader van de OBM op grond van het Besluit mer een mer-beoordelingsplicht bestaat, is voor de desbetreffende categorieën van activiteiten in kolom 4 ook het besluit “waarop titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is” opgenomen.

3.5 Provinciale aanvullingsbevoegdheid (art. 7.6 Wm)

Aan provinciale staten is de bevoegdheid toegekend om ter bescherming van het milieu in bepaalde gebieden, niet zijnde Vogel- of Habitatrichtlijngebieden, onder bepaalde voorwaarden ter aanvulling op de landelijk geldende mer-regeling bij provinciale verordening mer-plichtige activiteiten en daarvoor te nemen cruciale overheidsbesluiten vast te stellen. De laatst geldende provinciale mer-regeling (van de provincie Zeeland) is al in 2011 vervallen. Sindsdien is geen gebruik meer gemaakt van de aanvullingsbevoegdheid. Het is dan ook niet verwonderlijk dat deze niet is terug gekeerd in de Omgevingswet.

3.6 Plan-mer

3.6.1 Plan-mer (art. 7.2 leden 2 en 8 en art. 7.2a lid 1 Wm)

Voor activiteiten die beantwoorden aan de omschrijvingen in de kolommen 1 en 2 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer, kan er een verplichting bestaan tot het opstellen van een plan-MER. Die verplichting bestaat voor alle op kolom 3 van deze onderdelen geplaatste besluiten (in termen van de mer-regeling steeds aangeduid als plannen), voor zover deze in het concrete geval kaderstellend zijn voor de in kolom 4 genoemde mer-(beoordelings)plichtige besluiten (zie art. 7.2 lid 2 Wm).

Voor vrijwel alle activiteiten zijn (kaderstellende) plannen voor de plan-mer-plicht aangewezen. De mer-plichtige plannen hebben dus niet alleen betrekking op activiteiten waarvoor een ruimtelijke-ordeningsbesluit als het mer-(beoordelings)plichtige besluit is aangewezen, maar ook op activiteitencategorieën waarvoor de project-mer-(beoordelings)plicht is gekoppeld aan de verlening van bijvoorbeeld een milieuvergunning (veelal omgevingsvergunning voor de activiteit oprichten/wijzigen Wm-inrichting).

Voor verreweg de meeste activiteitencategorieën wordt de plan-mer-plicht gekoppeld aan de vaststelling van een structuurvisie (ingevolge de art. 2.1, 2.2, 2.3 en 5.1 Wro), een bestemmingsplan (ingevolge art. 3.1 Wro) en een uitwerkings- of wijzigingsplan ingevolge art. 3.6 lid 1, onderdelen a en b, Wro.

Ook voor kolom 3 van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer moet rekening worden gehouden met het feit dat de reikwijdte van het begrip “plan als bedoeld in art. 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening” ingevolge onderdeel A van de bijlage het Besluit mer is uitgebreid met inpassingsplannen (die niet hun grondslag vinden in een omgevingsvergunning ex art. 2.12 lid 1 onder a3 Wabo) en beheersverordeningen op grond van art. 3.38 Wro. Voor zover de hiervoor genoemde zinsnede wordt gehanteerd in kolom 3, wordt onder de verwijzing naar art. 3.1 Wro ook begrepen: een aanwijzing als bedoeld in art. 4.2 lid 1 Wro (tenzij die aanwijzing volgt uit een aanwijzing ingevolge art. 4.4 lid 1 onder c Wro, welke een concrete locatie aanwijst, waarvan niet kan worden afgeweken), een aanwijzing als bedoeld in art. 4.4 lid 1 onder a Wro en een aanwijzing als bedoeld in art. 4.4 lid 1 onder c Wro (voor zover deze een concrete locatie aanwijst, waarvan niet kan worden afgeweken).

Voor sommige categorieën activiteiten worden in plaats van of naast ruimtelijke-ordeningsbesluiten ook andere plannen voor de plan-mer-plicht aangewezen. Het gaat daarbij onder meer om plannen op grond van de Waterwet, bepaalde plannen op grond van de Planwet verkeer en vervoer en plannen op grond van art. 18 Reconstructiewet concentratiegebieden. Per activiteitencategorie worden vaak meerdere plannen voor de plan-mer-plicht opgesomd. Voor zover die kaderstellend zijn, zal er steeds voor elk plan een plan-mer-plicht bestaan. Om doublures en dus onnodige werkzaamheden te voorkomen, is het (vanzelfsprekend) toegestaan om bij het opstellen van een MER steeds gebruik te maken van de informatie uit een eerder vervaardigd plan-MER (zie art. 7.7 lid 3 sub b Wm). Verder is er een coördinatiebepaling opgenomen voor de situatie dat er meerdere plan-mer-plichtige plannen zijn aangewezen. In art. 14.4c Wm is bepaald dat dan met één plan-MER kan/moet worden volstaan. Die bepaling lijkt alleen soelaas te bieden als de verschillende plannen gelijktijdig in procedure worden genomen. Daarvan is eigenlijk zelden sprake.

Voor de in kolom 3 opgesomde plannen in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer geldt er geen mer-beoordelingsplicht (zoals het geval is bij de op kolom 4 aangeduide besluiten), maar per definitie een plan-mer-plicht (voor zover ze kaderstellend zijn in de hiervoor bedoelde zin). Daarbij zij erop gewezen dat het indicatief zijn van de drempelwaarden in kolom 2 (met uitzondering van de drempelwaarden in onderdeel D, onder 49.1 tot en met 49.3) ook consequenties heeft voor de in kolom 3 genoemde plannen. Hoewel art. 2 lid 5 aanhef en onder b Besluit mer zich alleen lijkt te richten op besluiten in kolom 4, wordt er in de praktijk vanuit gegaan dat de informele mer-beoordelingsplicht moet worden toegepast voor kaderstellende plannen in kolom 3 (de zogenaamde vergewisplicht). De redeneerlijn daarbij is dat moet worden onderzocht of de activiteiten die de plannen mogelijk maken belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen hebben waardoor er voor de besluiten in kolom 4 (ook al wordt de drempelwaarde niet overschreden) toch een project-MER moet worden gemaakt. Als dat laatste het geval is, betekent dit dat voor het plan een plan-mer-plicht ontstaat.

Gelet op (onder meer) het D’Oultremontarrest kan de vraag worden gesteld op in het Besluit mer niet te weinig plannen voor de plan-mer-plicht zijn aangewezen.[2] Om als plan of programma in de zin van de smb-richtlijn te kunnen worden aangemerkt is het niet nodig dat een plan of programma betrekking heeft op de ruimtelijke ordening van een specifiek gebied. Ook hoeft het plan of programma geen compleet kader vast te stellen voor in dit geval de windkrachtsector. Verder heeft het HvJ EU duidelijk gemaakt dat ook een algemene regeling onder het begrip plan of programma kan worden begrepen. Dat is door de Afdeling bestuursrechtspraak bevestigd in onder meer ABRvS 3 april 2019.[3] Wel meent de Afdeling dat een “plan of programma” in de zin van de smb-richtlijn een planmatig of programmatisch karakter moet hebben. Dit betekent dat het plan of programma ten minste enige concretisering van een project in zich moet houden. De bepalingen moeten door hun inhoud en doelstelling concreet bijdragen aan (de uitvoering van) een of meer projecten. Die concretisering kan zien op de realisatie van het project zelf, maar ook op daaraan voorgaande besluiten, zoals de selectie van geschikte locaties. Over het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling oordeelde de Afdeling dat deze niet kunnen worden gekwalificeerd als een “plan of programma” als bedoeld in (art. 2 sub a van) de smb-richtlijn.

3.6.2 Plan-mer-plicht vanwege plicht verrichten passende beoordeling

Op basis van art. 7.2a lid 1 Wm moet er een plan-MER worden vervaardigd voor een op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht vast te stellen plan waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van art. 2.8 lid 1 Wet natuurbescherming. Zoals ook bij veel andere bepalingen uit de Nederlandse mer-regelgeving, is art. 7.2a lid 1 Wm te herleiden tot het Europees recht.

Gelet op jurisprudentie van het HvJ EU komt geen betekenis toe aan het woordje “verplicht”.[4] Ook plannen die niet verplicht zijn maar waarvan de procedure van totstandkoming wettelijk is gereguleerd en waarvoor een passende beoordeling is vereist, moeten ingevolge de smb-richtlijn aan een plan-mer onderhevig zijn.

De in het bestuursrecht ongebruikelijke term ‘bestuursrechtelijke bepaling’ is één op één overgenomen uit de smb-richtlijn. Volgens de memorie van toelichting moet bij deze term worden gedacht aan “concrete bestuursrechtelijke besluiten, bijvoorbeeld die van een hoger bestuursorgaan met binding voor een lager bestuursorgaan of van een democratisch gekozen orgaan voor een uitvoerend orgaan, met toepassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot stand gekomen bepalingen in hogere plannen zelf, voor zover zij een ver strekkende, niet noodzakelijkerwijs volledige binding hebben”.^[5]

Er is in de open werkingssfeerbepaling geen link gelegd met het lijstenstelsel van de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer. Dat betekent dat in beginsel ook andere dan de op die lijsten voorkomende plannen onder de werkingssfeer van art. 7.2a lid 1 Wm kunnen vallen.

Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat een bestemmingsplan en een peilbesluit (als bedoeld in art. 5.2 lid 1 Wtw) plannen in de zin van art. 7.2a lid 1 zijn. Een tracé(wet)besluit is dat volgens de Afdeling niet. Eenzelfde oordeel is gegeven over de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en de omgevingsvergunning met betrekking tot het afwijken van een bestemmingsplan of een beheersverordening.[6]

Het ligt niet in de lijn der verwachting dat voor indicatieve plannen op basis van art. 2.8 lid 1 Wet natuurbescherming snel een verplichting tot het verrichten van een passende beoordeling en daarmee tot het opstellen van een plan-MER bestaat. Dit kan worden afgeleid uit ABRvS 21 december 2007.[7] Sindsdien is er geen andersluidende rechtspraak geweest.

Ingevolge art. 7.2a lid 2 Wm bestaat er een mogelijkheid om te bepalen dat het opstellen van een passende beoordeling onder omstandigheden niet hoeft te leiden tot het opstellen van een plan-MER. Met de op 18 december 2020 in werking getreden 20^e tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet[8] is hieraan invulling gegeven door een nieuw artikel 3 Besluit mer. Voor gemeentelijke plannen (zoals bestemmingsplannen) die betrekking hebben op een klein gedeelte van het totale grondgebied van de gemeente, hoeft geen plan-MER meer te worden gemaakt als er geen aanzienlijke milieueffecten zullen optreden. Dat zal uit een plan-mer-beoordeling en een passende beoordeling moeten blijken. Daarnaast kan een plan-mer achterwege blijven voor kleine wijzigingen van plannen waarvoor het bevoegd gezag heeft beoordeeld dat die wijzigingen geen aanzienlijke milieueffecten hebben.

3.6.3 Provinciale aanvullingsbevoegdheid (art. 7.6 Wm)

De provinciale aanvullingsbevoegdheid ziet ook op het aanwijzen van plan-mer-plichtige plannen (art. 7.6 lid 2). Van deze bevoegdheid is door provincies geen gebruik gemaakt.

4 Inhoud mer-beoordeling (inclusief referentie)

In het kader van de mer-beoordeling dient - voor zover de initiatiefnemer en het bevoegd gezag niet dezelfde zijn aan de hand van de aanmeldnotitie – te worden beoordeeld of er sprake kan zijn van belangrijke nadelig gevolgen. Daarbij dient aandacht te worden besteed aan de relevante criteria in bijlage III bij de mer-richtlijn (zie art. 7.17 lid 3 Wm). Bijlage III bij de mer-richtlijn maakt een onderscheid tussen drie hoofdcriteria, te weten: (1) kenmerken van de projecten, (2) de plaats van de projecten en (3) de kenmerken van het potentiële effect. Per hoofdcriterium is aangegeven welke aspecten in het bijzonder in overweging moeten worden genomen. Zo moet bij de kenmerken van de projecten rekening worden gehouden met de omvang van de projecten, de cumulatie met andere projecten en het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Bij de plaats van de projecten moet onder andere rekening worden gehouden met het bestaande grondgebruik en het type gebied waarin de projecten worden ondernomen.

De vraag of er belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen optreden mag niet worden gelijkgesteld met het kunnen voldoen aan de voor de activiteit geldende milieuregels.[9] In het verlengde daarvan dient er een integrale beoordeling van de relevante effecten te worden gemaakt[10]. De som der delen kan maken dat een MER vereist is, ook als de verschillende deelaspecten sec (binnen de toepasselijke normatieve kaders) vergunbaar zijn.

Het is niet toegestaan dat er geen mer-beoordeling plaatsvindt omdat het uitvoeren van een mer-beoordeling door het bevoegd gezag zinledig wordt gevonden nu de resultaten niet zouden kunnen doorwerken in de besluitvorming.[11]

Als voor een project een mer-beoordelingsplichtig besluit moet worden genomen en die activiteit reeds is meegenomen in een MER dat eerder voor een ander besluit is opgesteld, rijst de vraag of dat MER ook in de mer-beoordeling kan worden betrokken. Vooropgesteld zij dat een initiatiefnemer in de aanmeldnotitie zou kunnen aangeven dat hij een MER maakt, zodat er geen mer-beoordelingsprocedure hoeft te worden doorlopen. Het bestaande MER (al dan niet vergezeld met een actualisatie) zou vervolgens aan het mer-beoordelingsplichtige besluit ten grondslag kunnen worden gelegd. De Afdeling lijkt die werkwijze te accorderen.^[12] Soms wordt in een situatie als hier beschreven een mer-beoordeling uitgevoerd waarin met name wordt beoordeeld of het mer-beoordelingsplichtige besluit wijzigingen bevat ten opzichte van de situatie waarvoor het MER is opgesteld. Wanneer er geen wijzigingen zijn met belangrijke nadelige milieugevolgen, is er geen reden is voor het opstellen van een (nieuw) MER hetgeen in het mer-beoordelingsbesluit wordt verwoord.[13]

In de mer-beoordeling behoeft geen alternatievenonderzoek te worden verricht.[14]

In een mer-beoordeling (en de aanmeldnotitie) mogen mitigerende maatregelen worden betrokken (zie art. 7.16 lid 4 Wm juncto art. 7.17 lid 4 sub b Wm). Art. 7.20a Wm vereist dat de mitigerende maatregelen vervolgens moeten worden geborgd in het mer-beoordelingsplichtige besluit. Voor wat betreft de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, waaraan normaliter geen voorschriften mogen worden verbonden, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak daarbij wel als voorwaarde gesteld dat die maatregelen ook nadrukkelijk in de aanmeldnotitie moeten zijn opgenomen.^[15]

Anders dan mitigerende maatregelen, lijken compenserende maatregelen niet in een mer-beoordeling te mogen worden betrokken.[16]

Het is uitermate relevant te weten ten opzichte waarvan (referentie) de milieueffecten van het mer-beoordelingsplichtige project moeten worden beoordeeld. Als het mer-beoordelingsplichtige besluit een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is (waaronder begrepen de omgevingsvergunning beperkte milieutoets en reeds eerder een milieuvergunning is verleend, dan is de eerdere milieuvergunde situatie de referentie. Als de milieugevolgen ten opzichte van die milieuvergunde situatie niet toenemen, is er geen sprake van belangrijke nadelige milieugevolgen.[17]

Als de mer-beoordelingsplicht is gekoppeld aan een ruimtelijke-ordeningsbesluit, zoals een bestemmingsplan, zal bij het bepalen van de mer-(beoordelings)plicht van de feitelijk (planologisch) legaal bestaande situatie moeten worden uitgegaan[18], zij het dat er ook indicaties in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak zijn dat de bestaande planologische situatie als referentie heeft te gelden.[19] Er lijkt mij geen verschil te zijn tussen de referentie voor het bepalen van de mer-(beoordelings)plicht en de referentie voor het beschrijven van milieueffecten in het kader van een te verrichten mer-beoordeling of een op te stellen MER.

De uitkomst van mer-beoordelingen is vrijwel steeds dat er geen project-MER behoeft te worden gemaakt. Onderzoek wijst uit dat dit in 99% van de gevallen de uitkomst is.[20] Jurisprudentie leert dat de Afdeling bestuursrechtspraak een dergelijk oordeel in de regel zeer terughoudend toetst (en aldus de beoordelingsruimte van het bevoegd gezag ten volle respecteert).

5 Inhoud milieueffectrapport (artikelen 7.7 en 7.23 Wm)

Art. 7.7 Wm en art. 7.23 Wm bevatten de inhoudseisen voor respectievelijk een plan- en een project-MER.

5.1 Project-MER

Art. 7.23 stemt nagenoeg woordelijk overeen met art. 5 lid 1 mer-richtlijn. Ook de verwijzing naar bijlage IV bij de mer-richtlijn is één op één in art. 7.23 overgenomen. Die bijlage bevat een overzicht van de informatie die in een project-MER moet worden opgenomen voor zover die in het concrete geval relevant is. Een project-mer moet ten minste het volgende bevatten:

Beschrijving activiteit met informatie over locatie, het ontwerp, de omvang en andere relevante kenmerken van de activiteit
Hoewel dat niet (meer) expliciet staat vermeld, lijkt het onmisbaar om in het MER de doelstelling van de activiteit te beschrijven. Dit is met name van belang voor de selectie van de redelijke alternatieven.
Beschrijving van de waarschijnlijk belangrijke gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben (zonder mitigerende en compenserende maatregelen in beschouwing te nemen); referentiekader
De te geven ‘beschrijving van de gevolgen voor het milieu’ moet in zoverre worden genuanceerd dat niet de te verwachten milieugevolgen voor elk grassprietje hoeven te worden onderzocht en beschreven.[21] Alleen die milieufactoren die daadwerkelijk door de activiteit en/of een daarvoor in ogenschouw te nemen alternatief kunnen worden beïnvloed, moeten in het MER worden behandeld. In dat kader wordt wel gesproken over scoping. De toepasselijkheid van bijlage IV bij de mer-richtlijn lijkt daar niet aan af te doen. Bij het beschrijven van de te verwachten belangrijke nadelige milieugevolgen van de activiteit moet in ieder geval het een scenario in ogenschouw worden genomen waarin er geen mitigerende en/of compenserende maatregelen worden getroffen. De effecten daarvan moeten afzonderlijk worden beschreven.
Verder is van belang dat in het MER de referentie wordt beschreven aan de hand waarvan de te verwachten milieugevolgen kunnen worden beschreven. De referentie wordt gevormd door de feitelijk bestaande rechtens legale situatie en de autonome ontwikkelingen. Daarmee wordt gedoeld op de relevante (toekomstige) ontwikkelingen waarvan redelijkerwijs mag worden aangenomen dat ze zullen plaatsvinden.
Beschrijving kenmerken van de activiteit en van de eventuele mitigerende en compenserende maatregelen (onderdeel c)
Wat betreft de in het project-MER te beschrijven kenmerken van de activiteit, kan het blijkens bijlage IV bij de mer-richtlijn gaan om de fysieke kenmerken van de activiteit, “indien relevant met inbegrip van de vereiste sloopwerken, en de eisten met betrekking tot landgebruik tijdens de bouw- en bedrijfsfasen”, de “voornaamste kenmerken van de bedrijfsfase van het project (met name productieprocessen), bijvoorbeeld energievraag en energieverbruik, aard en hoeveelheden van de gebruikte materialen en natuurlijke hulpbronnen (waaronder water, land, bodem en biodiversiteit)”, een beschrijving van de prognose van de soort en de hoeveelheid van de verwachte residuen en emissies (zoals water-, lucht- , bodem- en ondergrondverontreiniging, geluidshinder, trillingen, licht, warmte, straling) en de hoeveelheden en soorten tijdens de bouw- en bedrijfsfasen geproduceerde afvalstoffen. Uit deze opsommingen blijkt nadrukkelijk dat de aanlegfase ook onder de reikwijdte van het MER valt, waaronder begrepen sloopactiviteiten. Voor zover van toepassing, worden in het MER voorts de mogelijk te treffen mitigerende en compenserende maatregelen beschreven.
Beschrijving van de redelijke alternatieven, die relevant zijn voor de activiteit en de specifieke kenmerken ervan, met opgave van de belangrijkste motieven voor de gekozen optie, in het licht van de milieueffecten van de activiteit
De initiatiefnemer moet in het MER beschrijven welke mogelijkheden er redelijkerwijs aanwezig zijn voor de realisering van wat hij beoogt te bereiken. Het in beschouwing nemen van alternatieven en het beschrijven van de te verwachten gevolgen voor het milieu van die alternatieven is een essentieel onderdeel van mer. De redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven verschillen van geval tot geval. Soms beperkt de alternatiefbeschrijving zich tot inrichtingsvarianten (zoals bij het MER voor een omgevingsvergunning voor activiteit oprichten van een Wm-inrichting). In andere gevallen staat juist de locatiekeuze centraal en bevat het MER zogeheten locatie-alternatieven.
Vergelijking milieueffecten voorgenomen activiteit en de alternatieven
In het project-MER moet – via de referentiesituatie – een vergelijking worden gemaakt tussen de milieueffecten van de voorgenomen activiteit en de alternatieven. Dit vormt een belangrijk onderdeel van het MER.
Samenvatting
Het project-MER moet een niet-technische en beknopte samenvatting bevatten. De samenvatting moet in eenvoudig taalgebruik worden opgesteld. Zij is primair bestemd voor het brede publiek, maar ook de besluitvormers (veelal niet zijnde milieuspecialisten) moeten zich hierdoor in hoge mate kunnen laten leiden
Alle aanvullende informatie bedoeld in bijlage IV mer-richtlijn (o.a. cumulatieve effecten)
Het project-MER moet de aanvullende informatie bevatten als bedoeld in bijlage IV bij de mer-richtlijn, voor zover die al niet uit de vorige punten voortvloeit. Geacht kan worden aan een beschrijving van de methoden of bewijsstukken die zijn gebruikt bij de identificatie en de beoordeling van de aanzienlijke milieueffecten. Ook is onderzoek vereist naar cumulatieve effecten

5.2 Plan-MER

Ingevolge art. 7.7 Wm dient een plan-MER de volgende informatie te bevatten:

Beschrijving doelstelling van de voorgenomen activiteit
Deze eis is onder meer van belang voor het selecteren van alternatieven. Er is alleen sprake van een alternatief als deze beantwoordt aan de doelstelling van het plan.
Beschrijving voorgenomen activiteit en redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven
Plan-MER’en hebben vaak betrekking op plannen waarin locatiekeuzes worden gemaakt. Dat leidt er toe dat plan-MER’en zich vaak zullen richten op locatiealternatieven.[22]
Overzicht van plannen
Doel van het beschrijven van de in het verleden vastgestelde plannen, is om helder voor ogen te krijgen welke zaken al als vaststaand gegeven mogen worden beschouwd bij het selecteren van de alternatieven.
Beschrijving bestaande toestand van het milieu en autonome ontwikkelingen
Vergelijking voorgenomen activiteit en alternatieven
Beschrijving van mitigerende en compenserende maatregelen met betrekking tot de activiteit
Samenvatting

Voor een toelichting bij de laatste vier onderdelen, zij verwezen naar de toelichting bij het project-MER in de vorige paragraaf.

In art. 7.7 lid 3 sub b Wm is vastgelegd dat de inhoud van een plan-MER geheel mag worden afgestemd op “de fase van het besluitvormingsproces waarin het plan zich bevindt, alsmede, indien het plan deel uitmaakt van een hiërarchie van plannen, in het bijzonder op de plaats die het plan inneemt in die hiërarchie”. Hieruit volgt dat bij de scoping rekening kan worden gehouden met de reikwijdte van het besluitvormingskader van het plan-mer-plichtige plan. Ook geldt dat het bevoegd gezag mag aangeven dat bepaalde aspecten nog niet in het voorliggende plan worden gereguleerd en dat die (beter) in een later stadium van de besluitvorming aan de orde komen. Dit zal geen problemen opleveren bij indicatieve plannen. Bij plan-mer-plichtige bestemmingsplannen kan dat wel problematisch zijn, nu bij het opstellen van ieder MER voor een bestemmingsplan blijkens bestendige jurisprudentie moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden.

6 Doorwerking mer in besluitvorming

6.1 Project-mer

Het MER dient in de motivering van het mer-plichtige besluit te worden betrokken (art. 7.37 lid 1 Wm). Onder meer moet worden aangegeven wat is overwogen over de in het MER beschreven alternatieven en wat er is gedaan met de eventueel door de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie mer) uitgebrachte adviezen en de eventueel op het MER ingediende zienswijzen.

6.2 Plan-mer

Art. 7.14 lid 1 Wm bevat de verplichting voor het bevoegd gezag om in of bij de vaststelling van het plan-mer-plichtige plan te vermelden op welke wijze rekening is gehouden met de in het plan-MER beschreven milieugevolgen en wat is overwogen met betrekking tot de in dat rapport beschreven alternatieven en het toetsingsadvies van de Commissie mer.

6.3 Verplichte materiële doorwerking MER in besluitvorming

Uit jurisprudentie kan worden afgeleid dat wanneer bepaalde informatie in het MER volgens het bevoegd gezag noodzaakt tot het treffen van maatregelen om de effecten voor het milieu zoveel mogelijk te beperken, deze maatregelen moeten worden opgenomen in het normatieve kader van het project-mer-plichtige besluit. Dat hoeft alleen niet voor zover het gaat om maatregelen ten aanzien waarvan al op een andere wijze is verzekerd dat deze zullen worden getroffen. Dat is bijvoorbeeld het geval als deze maatregelen verplicht moeten worden getroffen vanwege de natuurbeschermingsregelgeving.

6.4 Verplichte borging mitigerende maatregelen in mer-beoordelingsplichtig besluit

In het kader van de project-mer-beoordeling mag het bevoegd gezag bij de beslissing dat geen MER behoeft te worden opgesteld, rekening houden met mitigerende maatregelen. De (tijdige) uitvoering van die maatregelen moet worden vastgelegd in het mer-beoordelingsplichtige besluit (zie art. 7.20a Wm). Het lijkt mogelijk om de bedoelde voorschriften als voorwaardelijke verplichting te formuleren, bijvoorbeeld in die zin dat de door het mer-beoordelingsplichtige besluit toe te stane activiteit alleen mag worden gerealiseerd als eerst de mitigerende maatregelen zijn uitgevoerd.

Ingevolge art. 7.20a lid 2 Wm geldt de borgingsplicht ook voor zover het wettelijk kader van het mer-beoordelingsplichtige besluit dat niet toestaat. Dit is met name van belang voor een omgevingsvergunning met beperkte milieutoets (OBM). Op grond van art. 5.13a Bor kunnen aan een dergelijke vergunning geen voorschriften worden verbonden. Als naar aanleiding van de mer-beoordeling is beslist dat er geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt mits er bepaalde maatregelen worden uitgevoerd, dan kunnen er met betrekking tot die maatregelen op grond van het art. 7.20a Wm wel voorschriften aan de OBM worden verbonden. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft daarbij wel als voorwaarde gesteld dat die maatregelen ook nadrukkelijk in de aanmeldnotitie moeten zijn opgenomen.[23]

7 Procedures project-mer, plan-mer en mer-beoordeling

Onder meer de procedures inzake de totstandkoming van een project-MER, een plan-MER en een mer-beoordeling zijn beschreven in de bij dit memo gevoegde bijlage.

8 Rechtsbescherming en het relativiteitsvereiste ex art. 8:69a Awb

Tegen MER’en als zodanig staan geen administratiefrechtelijke rechtsgangen open.[24] De publiekrechtelijke rechtsbescherming verloopt in beginsel via het mer-plichtige besluit respectievelijk het mer-plichtige plan.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in november 2020 een heldere overzichtsuitspraak gedaan over het relativiteitsvereiste (ex art. 8:69a Awb), onder meer in relatie tot mer.[25] De relevante overwegingen luiden als volgt:

“Milieueffectrapportage
10.82.    Hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, waarin de wettelijke regeling van de milieueffectrapportage is vastgelegd, strekt tot bescherming van het milieu (uitspraken van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:221 (De Ronde Hoep), 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3452 (Den Haag), 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732 (Blaloweg) en 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648 (Almelo)).
10.83.   Daarbij is van belang dat artikel 7.1, zesde lid, van de Wet milieubeheer een van artikel 1.1, tweede lid, onder a van de Wet milieubeheer afwijkende begripsomschrijving geeft van gevolgen voor het milieu. Blijkens artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer maakt het belang van de bescherming van mensen deel uit van het milieubelang. Dit volgt eveneens uit de m.e.r.-richtlijn. De verplichting om aan de hand van een milieueffectrapport (MER) of m.e.r.-beoordeling de gevolgen van een project voor het milieu inzichtelijk te maken strekt dus tevens tot bescherming van het belang tot behoud van een goed woon- en leefklimaat en verblijfsklimaat (uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1986 (Zandwinning Sellingerbeetse)).
10.84.    Het bevoegd gezag dient een vormvrije m.e.r.-beoordeling uit te voeren in gevallen waarin een activiteit genoemd wordt in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r., maar de omvang van deze activiteit onder de in kolom 2 vastgelegde drempelwaarden blijft. Bezien dient te worden of die activiteit, ondanks dat de drempelwaarden niet worden overschreden, belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Deze verplichting een vormvrije m.e.r.-beoordeling uit te voeren strekt niet tot bescherming van een appellant die woont op zodanige afstand van de locatie waarop het bestreden besluit betrekking heeft dat niet aannemelijk is dat hij ondanks deze afstand de gevolgen van de voorziene activiteit voor het milieu zal kunnen ondervinden (uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732 (Blaloweg)).
10.85. Evenmin strekt deze verplichting ter bescherming van een concurrent die niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij, ondanks de betrekkelijke grote afstand tussen zijn vestigingsplaats en de locatie waarop in het bestemmingsplan de mogelijkheid voor vestiging van een concurrerend bedrijf is voorzien, gevolgen daarvan voor het milieu zal kunnen ondervinden (uitspraak van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3452 (Den Haag)).
10.86.   Het doel van de verplichting een plan-MER te maken, is om te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen aan de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben aan een milieubeoordeling worden onderworpen. Deze verplichting strekt tot bescherming van onder meer het belang bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat en bij het behoud van de cultuurhistorische waarden in een bepaald gebied, omdat in een plan-MER onder meer de mogelijke effecten voor mensen en cultuurhistorische waarden dienen te worden beschreven (uitspraken van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4015 (Haarlemmermeer) en 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3554 (Bergen, N-H)).
10.87.    Een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb, brengt met zich dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op de normen van sectorale wetgeving, zoals de Wnb, omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich evenmin op die normen kunnen beroepen ten behoeve van het betoog dat een plan-MER diende te worden gemaakt. Zo kan een betoog van een appellant dat ingevolge artikel 7.2a van de Wet milieubeheer een plan-MER diende te worden opgesteld omdat een passende beoordeling moest worden gemaakt, daarom niet leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan (uitspraken van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1010 (Lisse), 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4009 (Wormerland), 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2066 (Zandwinning Sellingerbeetse) en 26 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2722 (Putten)).
Een opgesteld MER bevat een integrale beoordeling van de milieugevolgen op basis van de effectscores voor meerdere deelaspecten bij verschillende alternatieven. Deze deelaspecten leiden vervolgens via een ‘optelsom van plussen en minnen’ tot een waardering van de verschillende alternatieven, zodat daaruit een rangorde kan worden afgeleid. Een eventueel effect op Natura 2000-gebieden is een van die deelaspecten. Daarbij wordt aangesloten bij de beoordeling in het kader van de Wnb. Wanneer artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden die tegen de beoordeling in het kader van de Wnb zijn gericht, leidt dit ertoe dat dit deelaspect dan in het MER evenmin door appellanten kan worden aangevochten (uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:221 (De Ronde Hoep)”.

9 Gedeeltelijk afwijken van mer-regelgeving

Voor onder de Tracéwet vallende activiteiten worden uitzonderingen gemaakt op enkele bepalingen uit de mer-regelgeving. Zo gelden sommige procedurevoorschriften uit hoofdstuk 7 Wm (met name art. 7.23 lid 1 (behoudens lid 6) Wm) niet en behoeft niet te worden voldaan aan de uit paragraaf 7.12 (evaluatie) Wm voortvloeiende eisen.

Op grond van art. 1.11 lid 1 Chw hoeft een project-MER met betrekking tot de in bijlage II bij deze wet opgenomen projecten alsmede met betrekking tot de krachtens art. 2.18 Chw aangewezen projecten (lokale en (boven)regionale projecten met nationale betekenis) - in afwijking van art. 7.23 Wm - geen alternatievenbeschrijving te bevatten voor zover het de locatie of het tracé van de activiteit betreft als er aan dat besluit een plan als bedoeld in art. 7.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer ten grondslag ligt waarin een locatie of een tracé is aangewezen en voor dat plan een milieueffectrapport is gemaakt waarin alternatieven voor die locatie of dat tracé zijn onderzocht. Ingevolge art. 1.11 lid 2 Chw behoeft in de daar genoemde gevallen niet verplicht een toetsingsadvies bij de Commissie mer te worden ingewonnen in de (uitgebreide) project-mer-procedure (in afwijking van art. 7.32 lid 5 Wm).

10 Omgevingswet

Afdeling 16.4 van de Omgevingswet (waarvan de inwerkingtreding in 2022 wordt verwacht), hoofdstuk 11 van het Omgevingsbesluit en bijlage V bij het Omgevingsbesluit vervangen onder meer hoofdstuk 7 Wm en het Besluit mer. Van een volledig inhoudsneutrale omzetting is geen sprake. Ten opzichte van de nu geldende mer-regelgeving worden de volgende wijzigingen doorgevoerd:

De werkingssfeer plan-mer wordt niet meer deels gereguleerd door het lijstenstelsel. In plaats daarvan wordt voorzien in een open bepaling die woordelijk zal aansluiten bij de smb-richtlijn.
De onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit mer worden vervangen door één lijst (bijlage V ontwerp-Omgevingsbesluit). Daarin worden de projecten (kolom 1), de gevallen voor de project-mer-plicht (kolom 2), de gevallen voor de mer-beoordelingsplicht (kolom 3) en de besluiten waarvoor de mer-(beoordelings-)plicht geldt (kolom 4), opgesomd. Voor kolom 3 wordt vrijwel steeds volstaan met een drempelloze aanduiding (bijvoorbeeld: “de aanleg/oprichting, wijziging of uitbreiding”). Dat betekent dat er in de regel ten minste een mer-beoordelingsplicht voor de kolom 1-projecten bestaat;
Plan-mer-beoordeling voor (1) plannen m.b.t. gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau (voor zover er geen sprake is van projecten als bedoeld in bijlage I bij de mer-richtlijn) en (2) nieuwe plannen die alleen kleine wijzigingen betreffen ten opzichte van eerdere plannen en waarvoor een plan-mer is uitgevoerd. Een plan-mer is dan alleen aan de orde, als het plan aanzienlijke milieugevolgen kan hebben;
De mogelijkheid voor provinciale aanvulling op landelijke mer-regelgeving wordt geschrapt.
De mer-procedures worden nog meer geïntegreerd in de procedurele stappen van plannen en projecten.
De inschakeling van de Commissie mer (toetsingsfase) wordt voor project-mer’s facultatief. Voor plan-mer’s blijft de inschakeling Commissie mer verplicht.
De informele en de formele mer-beoordelingsprocedure worden vervangen door één uniforme beoordelingsprocedure.
Het beschrijven van alternatieven in het plan-MER blijft verplicht. In project-mer’s behoeven daarentegen alleen nog alternatieven te worden beschreven als het bevoegd gezag dat voorschrijft. Alternatieven behoeven in ieder geval niet beschreven te worden, als er voorafgaand aan het project-MER al een plan-MER is opgesteld waarin alternatieven al op voldoende concreet kaderstellend detailniveau (minimaal locatie of tracé en de hoofdlijn van de inrichting) zijn beschreven.

Bijlage mer-(beoordelings-)procedures

Marcel Soppe - maart 2021

Inleiding

In deze bijdrage wordt ingegaan op de te onderscheiden mer-procedures zoals die zijn beschreven in hoofdstuk 7 Wm.

Met de term mer (ook wel aangeduid als m.e.r.) wordt gedoeld op de milieueffectrapportage (de procedure). De afkorting MER ziet op het milieueffectrapport (het eindproduct van de mer-procedure).

Er kan onderscheid worden gemaakt tussen de uitgebreide en de beperkte mer-procedure. De uitgebreide procedure geldt voor plannen en bepaalde besluiten. De beperkte procedure geldt voor de besluiten waarvoor niet is bepaald dat de uitgebreide procedure van toepassing is. Aangezien de uitgebreide procedure voor plannen en bepaalde besluiten niet in dezelfde paragraaf is beschreven en er enkele nuanceverschillen zijn tussen de uitgebreide procedure voor plannen en de uitgebreide procedure voor de desbetreffende besluiten, wordt de uitgebreide procedure voor beide typen besluitvorming afzonderlijk uiteengezet.

Behalve de uitgebreide en beperkte mer-procedure wordt ook ingegaan op zowel de formele (project-)mer-beoordelingsprocedure als de informele mer-beoordelingsprocedure.

In onderstaande beschrijving wordt veelvuldig verwezen naar het bevoegd gezag. In art. 7.1 lid 4 Wm is aangegeven dat onder bevoegd gezag tevens wordt verstaan het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het voorbereiden van een plan of een besluit. Dit is een voor de praktijk niet onbelangrijke bepaling.

In het navolgende wordt niet ingegaan op de ex post-evaluatie en de op de mer betrekking hebbende coördinatiebepalingen uit hoofdstuk 14 Wm.

Inhoudsopgave

1          Uitgebreide mer-procedure
1.1       Mer-procedure voor plannen (paragraaf 7.4 Wm)
1.2       Uitgebreide mer-procedure voor enkele typen besluiten (paragraaf 7.9 Wm)
2          Beperkte mer-procedure voor besluiten (paragraaf 7.8 Wm)
3          Mer-beoordelingsprocedure (paragraaf 7.6 Wm); formele mer-beoordeling
3.1       Initiatiefnemer is niet ook het bevoegd gezag
3.2       Initiatiefnemer is ook het bevoegd gezag
4          Informele mer-beoordeling
5          Omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM)
6          Afwijkende procedurebepalingen/samenloop mer-plichten
7          Aanvulling op MER
8          Kosten inschakeling Commissie mer (tariefstelling 2020)
9          Verplichte scheiding taken op ambtelijk niveau bij samenloop bevoegd gezag en initiatiefnemer project-mer

1 Uitgebreide mer-procedure

De uitgebreide mer-procedure kan worden onderscheiden in:

mer voor plannen (zowel op basis van art. 7.2 lid 2 Wm in samenhang met het Besluit mer (kolommen 3 van de onderdelen C en D van de bijlage bij dat Besluit) als op basis van art. 7.2a lid 1 Wm);
mer voor besluiten waarvoor geen besluit is vereist dat tot stand komt via afdeling 3.4 Awb én een of meer art. van afdeling 13.2 Wm, althans, waarvoor de project-mer-plicht niet aan zo’n besluit is verbonden (het gaat daarbij in het bijzonder om projecten met een relatief groot ruimtebeslag, zoals woningbouw, bedrijventerreinen en recreatieve voorzieningen);
mer voor besluiten waarvoor de project-mer-plicht is verbonden aan een besluit dat tot stand komt via afdeling 3.4 Awb en een of meer art. van afdeling 13.2 Wm én waarvoor een passende beoordeling is vereist ingevolge art. 2.8 lid 1 Wet natuurbescherming; en
mer voor besluiten waarvoor de project-mer-plicht is verbonden aan een besluit dat tot stand komt via afdeling 3.4 Awb en een of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm en waarvoor een omgevingsvergunning nodig is die mede uitvoering geeft aan art. 2.12 lid 1 onder a3 Wabo (hierna: projectafwijkingsbesluit). Derhalve ook wanneer er geen passende beoordeling is vereist ingevolge art. 2.8 lid 1 Wet natuurbescherming.

In paragraaf 1.1 wordt ingegaan op de mer-procedure voor plannen als bedoeld onder punt 1 van de hierboven weergegeven gevallen. In paragraaf 1.2 wordt ingegaan op de uitgebreide mer-procedure voor de besluiten als bedoeld onder de punten 2, 3 en 4.

1.1 Mer-procedure voor plannen (paragraaf 7.4 Wm)

De plan-mer-procedure verloopt als volgt:

openbare kennisgeving voornemen en mogelijkheid bieden tot indienen zienswijzen;
consultatie bestuursorganen en adviseurs (reikwijdte en detailniveau mer);
opstellen plan-MER, terinzagelegging, inspraak, advies Commissie mer;
vaststellen plan-mer-plichtige plan.

Ad 1 Openbare kennisgeving voornemen en mogelijkheid bieden tot indienen zienswijzen

Nadat het bestuursorgaan (hierna: het bevoegd gezag) het voornemen heeft opgevat tot het voorbereiden van een plan waarvoor een plan-MER moet worden gemaakt, moet uiterlijk op het moment waarop de raadpleging ex art. 7.8 Wm (zie sub 2) plaatsvindt, van dat voornemen openbaar kennis worden gegeven met overeenkomstige toepassing van art. 3:12 leden 1 en 2 Awb (zie art. 7.9 lid 1 Wm). In de kennisgeving wordt (op grond van art. 7.9 lid 2 en lid 3 Wm) onder meer vermeld:

a) dat stukken betreffende het voornemen openbaar zullen worden gemaakt, en waar en wanneer;

b) dat er gelegenheid wordt geboden zienswijzen over het voornemen naar voren te brengen, aan wie, op welke wijze en binnen welke termijn;

Het gebruik van de term zienswijzen betekent niet dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Awb van toepassing is. Het gaat in het kader van de voorbereiding van mer om het bieden van de mogelijkheid tot inspraak. Deze is zoveel mogelijk vormvrij gelaten. Het is bijvoorbeeld aan het bevoegd gezag om de lengte van de zienswijzentermijn te bepalen. Deze vrijheid wordt dus niet ingeperkt door art. 3:16 Awb, dat uitgaat van een zienswijzentermijn van minimaal zes weken.

c) of de Commissie mer (of een andere onafhankelijke instantie) in de gelegenheid wordt gesteld advies uit te brengen over het voornemen;
d) of met betrekking tot het ontwerp van het plan toepassing moet worden gegeven aan art. 7.11 Wm;[26]
e) dat in het MER ook een passende beoordeling wordt opgenomen, indien er voor dat plan een passende beoordeling moet worden gemaakt in verband met de mogelijke significante gevolgen voor een Natura-2000 gebied.

Ik merk op dat er geen verplichting (maar dus wel de bevoegdheid) bestaat om de Commissie mer in de gelegenheid te stellen om te adviseren over de reikwijdte en het detailniveau van het op te stellen plan-MER. Als de Commissie op om advies wordt gevraagd, dan brengt zij daarvoor een forfaitair bedrag in rekening (zie paragraaf 8).

Ad 2 Consultatie bestuursorganen en adviseurs (reikwijdte en detailniveau mer)

Voorafgaand aan het opstellen van het plan-MER raadpleegt het bevoegd gezag de bestuursorganen en de adviseurs die ingevolge het wettelijk voorschrift waarop het plan berust bij de voorbereiding van het plan moeten worden betrokken. Zij moeten geraadpleegd worden over de reikwijdte en het detailniveau van de informatie die gericht is op wat relevant is voor het plan en die ingevolge art. 7.7 Wm in het plan-MER moet worden opgenomen (art. 7.8 Wm). De hiermee verkregen informatie vormt input voor de op te stellen zogeheten reikwijdte- en detailniveaunotitie (veelal afgekort tot RDN) die richting geeft aan de inhoud van het te vervaardigen plan-MER. In de praktijk vindt de consultatie van de desbetreffende bestuursorganen en adviseurs veelal plaats aan de hand van een concept van de reikwijdte- en detailniveaunotitie.

In de Wm wordt nergens melding gemaakt van de reikwijdte- en detailniveaunotitie, maar de totstandkoming ervan sluit wel aan bij het systeem van de plan-mer-procedure en is gemeengoed geworden in de plan-mer-praktijk.

Het is voorstelbaar (maar geen verplichting) dat dit concept ook openbaar wordt gemaakt en als commentaarstuk heeft te gelden voor degenen die zienswijzen op het voornemen willen kenbaar maken. De ingekomen zienswijzen kunnen vervolgens worden betrokken bij het eventueel opstellen van de definitieve reikwijdte- en detailniveaunotitie.

Hoewel het opstellen van een definitieve reikwijdte- en detailniveaunotitie in de praktijk niet ongebruikelijk is en vaak bestuurlijk gewenst is, is het niet verplicht. Een dergelijke notitie behoeft dan ook niet te worden vastgesteld door het bevoegd gezag.

Als de plan-mer-plicht voortvloeit uit art. 7.2a lid 1 Wm, dan ziet de raadpleging ook op de te verrichten passende beoordeling.[27]

Ad 3 Opstellen plan-MER, terinzagelegging, inspraak, advies Commissie mer

Het plan-MER wordt opgesteld en vervolgens gelijktijdig met het ontwerp van het plan waarop het betrekking heeft, ter inzage gelegd (art. 7.10 lid 1 Wm juncto art. 7.11 lid 2 Wm).

Het is overigens toegestaan dat het plan-MER wordt opgenomen bij of in het ontwerpplan, mits het daarbij of daarin als zodanig herkenbaar is weergegeven (art. 7.10 lid 2 Wm).

De lengte van de terinzageliggingstermijn van het plan-MER en van het plan-mer-plichtige plan is gelijk.

Gedurende de terinzageliggingstermijn kan een ieder een zienswijze kenbaar maken op zowel het ontwerp van het plan als op het plan-MER (zie art. 7.11 leden 1 en 2 Wm).

Ingevolge art. 7.12 lid 1 Wm wordt de Commissie mer uiterlijk op het moment waarop het MER ter inzage wordt gelegd, in de gelegenheid gesteld om advies uit te brengen over het plan-MER overeenkomstig de termijn die geldt voor het inbrengen van zienswijzen.

Ook aan de verplichte advisering door de Commissie mer zijn kosten verbonden (zie paragraaf 8).

Ad 4 Vaststellen plan-mer-plichtig plan

Bij het vaststellen van het plan-mer-plichtige plan moet worden vermeld op welke wijze met de resultaten van het plan-MER, daaronder begrepen de daarin beschreven alternatieven, is omgegaan. Zie hiervoor art. 7.14 Wm. Daarbij moet ook worden aangegeven wat is overwogen over onder meer de ingebrachte zienswijzen op het plan-MER en over het advies van de Commissie mer. De wijze waarop deze overwegingen kenbaar worden gemaakt (in een afzonderlijk document zoals een reactienota zienswijzen dan wel in een toegevoegde paragraaf aan het plan-MER) is aan het bevoegd gezag.

Er staan geen afzonderlijke administratiefrechtelijke rechtsgangen open tegen een plan-MER. Dat kan voor derden(/belanghebbenden) frustrerend zijn aangezien de plan-mer-plichtige plannen vaak niet appellabel zijn. Eventuele plan-mer-gebreken kunnen in dat geval door een bestuursrechter hooguit indirect (bij wijze van exceptieve toetsing) in andere besluitvormingsprocedures, waarin wel sprake is van appellabele besluiten, aan de orde worden gesteld.

Een plan waarvoor wordt verzuimd een plan-MER op te stellen, mag ingevolge art. 7.13 sub a Wm niet worden vastgesteld.

1.2 Uitgebreide mer-procedure voor enkele typen besluiten (paragraaf 7.9 Wm)

Naast de (uitgebreide) mer-procedure voor plannen op basis van art. 7.2 lid 2 Wm in samenhang met het Besluit mer en voor plannen op basis van art. 7.2a Wm, geldt er ook een uitgebreide mer-procedure voor de volgende typen besluiten:

besluiten die niet tot stand komen via afdeling 3.4 Awb én een of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm, althans, waarvoor de project-mer-plicht niet aan zo’n besluit is verbonden;
besluiten waarvoor de project-mer-plicht is verbonden aan een besluit dat tot stand komt via afdeling 3.4 Awb en een of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm én waarvoor een passende beoordeling is vereist ingevolge art. 2.8 lid 1 Wet natuurbescherming; en
projectafwijkingsbesluit voor zover daarvoor een mer-plicht bestaat.

Deze uitgebreide project-mer-procedure verloopt als volgt:

schriftelijke mededeling van het voornemen, openbare kennisgeving van het voornemen en mogelijkheid bieden tot indienen zienswijzen;
consultatie bestuursorganen en adviseurs; advies van bevoegd gezag over reikwijdte en detailniveau mer;
opstellen project-MER, terinzagelegging, inspraak, advies Commissie mer (waarbij er geen verplichte advisering is indien art. 1.11 lid 2 Crisis- en herstelwet van toepassing is); en
vaststellen project-mer-plichtig besluit.

Ad 1 Schriftelijke mededeling van het voornemen, openbare kennisgeving en mogelijkheid bieden tot indienen zienswijzen op het voornemen

Ingevolge art. 7.27 lid 1 Wm dient de initiatiefnemer (voor zover die niet ook het bevoegd gezag is) die het voornemen heeft om een aanvraag in te dienen tot het nemen van het mer-plichtige besluit, dat voornemen schriftelijk mee te delen aan het bevoegd gezag.

Nadat het bevoegd gezag de schriftelijke mededeling heeft ontvangen dan wel na het opvatten van het voornemen van het bevoegd gezag (als het bevoegd gezag zelf initiatiefnemer is), moet uiterlijk op het moment waarop de raadpleging ex art. 7.27 lid 2 Wm (zie ad 2) plaatsvindt, van dat voornemen openbaar kennis worden gegeven met overeenkomstige toepassing van art. 3:12 leden 1 en 2 Awb (art. 7.27 lid 3 Wm). In de kennisgeving wordt (ingevolge art. 7.27 lid 4 en lid 5 Wm) onder meer vermeld:

a) dat stukken betreffende het voornemen openbaar zullen worden gemaakt, en waar en wanneer;

b) dat er gelegenheid wordt geboden zienswijzen over het voornemen naar voren te brengen, aan wie, op welke wijze en binnen welke termijn;

c) of de Commissie mer (of een andere onafhankelijke instantie) in de gelegenheid wordt gesteld advies uit te brengen over het voornemen; en

d) indien van toepassing: dat er voor de betreffende activiteit een passende beoordeling moet worden gemaakt in verband met de mogelijke significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied.

De verplichting om aan te duiden of er voor de activiteit een passende beoordeling is vereist, is met name relevant voor de mer-plichtige besluiten die tot stand komen via afdeling 3.4 Awb en een of meer bepalingen van afdeling 13.2 Wm. Daarvoor geldt namelijk de uitgebreide procedure voor zover de aanvraag om zo’n vergunning betrekking heeft op een activiteit waarvoor een passende beoordeling is vereist.

Ik merk op dat er geen verplichting bestaat om de Commissie mer in de gelegenheid te stellen om te adviseren over (de reikwijdte en het detailniveau van) het op te stellen project-MER. Wordt de Commissie mer op vrijwillige basis ingeschakeld, dan wordt daarvoor een forfaitair bedrag in rekening gebracht (zie paragraaf 8).

Ad 2 Consultatie bestuursorganen en adviseurs; advies van bevoegd gezag over reikwijdte en detailniveau mer

Voorafgaand aan het opstellen van het project-MER, raadpleegt het bevoegd gezag de bestuursorganen en adviseurs die ingevolge het wettelijk voorschrift waarop het besluit berust bij de voorbereiding van het besluit moeten worden betrokken. Zij worden geraadpleegd over de reikwijdte en het detailniveau van de informatie die gericht is op wat relevant is voor het besluit en die ingevolge art. 7.23 Wm in het project-MER moet worden opgenomen (art. 7.27 lid 2 Wm). De hiermee verkregen informatie zal waarschijnlijk de input vormen voor een op te stellen zogeheten reikwijdte- en detailniveaunotitie (zie de eerder in dit memo dienaangaande gemaakte opmerkingen) die richting geeft aan de inhoud van het te vervaardigen project-MER.

Indien het bevoegd gezag niet ook initiatiefnemer is, geeft het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na ontvangst van de mededeling ex art. 7.27 lid 1 Wm, een advies over de reikwijdte en het detailniveau van de informatie ten behoeve van het op te stellen project-MER. Het bevoegd gezag kan de termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen (art. 7.27 lid 7 Wm).

Ad 3 Opstellen project-MER, terinzagelegging, inspraak, advies Commissie mer

Is er sprake van een besluit op aanvraag, dan moet bij het indienen van de aanvraag ook het project-MER worden ingediend (zie art. 7.28 lid 1 Wm). Is er sprake van een besluit op aanvraag én wordt van de aanvraag openbaar kennisgegeven, dan moet van het MER gelijktijdig openbaar kennis worden gegeven (art. 7.29 lid 1 Wm).

Van aanvragen om een mer-plichtig besluit dat tot stand komt via afdeling 3.4 Awb en een of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm, moet vrijwel altijd openbaar kennis worden gegeven. Zie de art. 13.1 en 13.2 Wm in relatie tot bijvoorbeeld art. 3.10 lid 4 Wabo, art. 10 lid 1 Ontgrondingenwet en art. 6.16 Waterwet.

Als er geen sprake is van een besluit op aanvraag dan wel sprake is van een besluit op aanvraag waarvoor niet geldt dat van de aanvraag openbaar kennis wordt gegeven (bijvoorbeeld het verzoek om een bestemmingsplan te herzien), dan moet van het project-MER gelijktijdig openbaar kennis worden gegeven met het ontwerp van het mer-plichtige besluit (art. 7.30 lid 1 Wm).

Over de mogelijkheid tot het inbrengen van zienswijzen op het MER wordt het volgende opgemerkt. Zienswijzen kunnen door een ieder worden ingebracht (zie art. 7.32 lid 2 Wm). Als er sprake is van een aanvraag waarvan openbaar kennis wordt gegeven én er in de wet is voorzien in een mogelijkheid tot het inbrengen van zienswijzen op die aanvraag, dan kunnen ook zienswijzen op het MER worden ingebracht (zie art. 7.32 lid 1, eerste volzin Wm). Is er geen sprake van een wettelijke mogelijkheid tot het inbrengen van zienswijzen op de aanvraag waarvan openbaar kennis moet worden gegeven, dan zal er gelijktijdig met het ontwerp van dat besluit door middel van het indienen van zienswijzen kunnen worden gereageerd op het MER (zie art. 7.32, laatste volzin Wm).

Hiervoor is aangegeven dat van de aanvragen om een mer-plichtig besluit welk besluit tot stand komt via afdeling 3.4 Awb en een of meer artikelen van afdeling 13.2 Wm, vrijwel altijd openbaar kennis moet worden gegeven. Gerefereerd is aan de art. 13.1 en 13.2 Wm in relatie tot bijvoorbeeld art. 3.10 lid 4 Wabo, art. 10 lid 1 Ontgrondingenwet en art. 6.16 Waterwet. Evenwel bestaat er geen verplichting om te voorzien in een mogelijkheid om zienswijzen in te brengen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, een ontgrondingenvergunning of een waterwetvergunning. Dat betekent dat weliswaar gelijktijdig met deze aanvragen het eventueel noodzakelijke MER moet worden geopenbaard, maar dat er dan nog geen zienswijzen op het MER behoeven te worden ingediend. Uit art. 7.32 lid 2 Wm volgt dat zienswijzen op het MER in ieder geval gelijktijdig naar voren moeten kunnen worden gebracht met de zienswijzen op het ontwerpbesluit.

Mede gezien het gegeven dat het geen vereiste is dat er op de aanvraag om een hiervoor bedoelde vergunning separaat zienswijzen kunnen worden ingebracht (dat wil zeggen los van de ontwerpvergunning), is er geen beletsel om voor de hiervoor bedoelde vergunningen te kiezen voor een werkwijze waarin van de aanvraag, de ontwerp-vergunning en het MER gelijktijdig openbaar kennis wordt gegeven.

Als er geen sprake is van een aanvraag waarvan openbaar kennis moet worden gegeven, dan kunnen gedurende de terinzageliggingstermijn van het ontwerp van het besluit zowel op het ontwerpbesluit als op het project-MER (zie art. 7.32 leden 1 en 2 Wm) zienswijzen worden ingebracht.

Zienswijzen op het project-MER kunnen slechts betrekking hebben op de inhoud van dat rapport, op het niet voldoen van dat rapport aan de bij of krachtens art. 7.23 Wm gestelde regels dan wel op onjuistheden die het rapport bevat (art. 7.32 lid 3 Wm).

Op grond van art. 7.32 lid 5 juncto art. 7.12 lid 1 Wm wordt de Commissie mer uiterlijk op het moment waarop de stukken ex art. 7.27 leden 3 en 4 Wm ter inzage worden gelegd, in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over dat rapport gedurende de termijn die geldt voor het inbrengen van zienswijzen. Ook aan de verplichte advisering door de Commissie mer zijn kosten verbonden.

In dit verband is verder art. 1.11 lid 2 Crisis- en herstelwet relevant. Als de project-mer-procedure betrekking heeft op bijvoorbeeld een project zoals vermeld in bijlage 2 van de Crisis- en herstelwet, dan behoeft de Commissie mer niet in de gelegenheid te worden gesteld om een toetsingsadvies uit te brengen.

Ad 4 Vaststellen project-mer-plichtig besluit

Bij het vaststellen van het project-mer-plichtige besluit moet worden vermeld op welke wijze met de resultaten van het project-MER, daaronder begrepen de daarin beschreven alternatieven, is omgegaan (zie art. 7.37 Wm). Daarbij moet ook worden aangegeven wat is overwogen over de ingebrachte zienswijzen op het project-MER en over het toetsingsadvies van de Commissie mer. De wijze waarop deze overwegingen kenbaar worden gemaakt, is aan het bevoegd gezag.

Er staan geen afzonderlijke administratiefrechtelijke rechtsgangen open tegen een project-MER. Besluit-mer-gebreken kunnen aan de orde komen in het kader van de administratiefrechtelijke rechtsgangen zoals die open staan tegen de project-mer-plichtige besluiten.

Wanneer voor een besluit wordt verzuimd een project-mer-procedure te doorlopen, zal het besluit niet mogen worden vastgesteld (zie art. 7.36a sub a Wm).

2 Beperkte mer-procedure voor besluiten (paragraaf 7.8 Wm)

De Wm bevat een beperkte mer-procedure voor besluiten waarvoor de mer-plicht is verbonden aan de vaststelling van een besluit dat tot stand komt via afdeling 3.4 Awb en een of meer bepaling van afdeling 13.2 Wm én die geen betrekking hebben op een activiteit waarvoor uit hoofde van art. 2.8 lid 1 Wet natuurbescherming een passende beoordeling moet worden gemaakt (paragraaf 7.8 Wm). Uitzondering bestaat voor projectafwijkingsbesluiten. Als ten aanzien daarvan een MER moet worden opgesteld, dan moet de uitgebreide project-mer-procedure worden doorlopen (zie art. 7.24 lid 4 Wm).

De beperkte mer-procedure verloopt als volgt:

mededeling door initiatiefnemer aan het bevoegd gezag;
consultatie bestuursorganen en adviseurs; eventueel advies van bevoegd gezag over reikwijdte en detailniveau mer;
opstellen project-MER, terinzagelegging en inspraak; en
vaststellen project-mer-plichtige besluit.

Ad 1 Mededeling door initiatiefnemer aan bevoegd gezag

Degene die het voornemen heeft om het besluit aan te vragen, deelt zijn voornemen schriftelijk mee aan het bevoegd gezag (art. 7.24 lid 1 Wm).

Ad 2 Consultatie bestuursorganen en adviseurs; eventueel advies van bevoegd gezag over reikwijdte en detailniveau mer

Wanneer de initiatiefnemer daarom verzoekt, brengt het bevoegd gezag advies uit over de reikwijdte en het detailniveau van het op te stellen project-MER (art. 7.24 lid 2). In het bijzonder ten behoeve van deze advisering pleegt het bevoegd gezag overleg met de initiatiefnemer (art. 7.25 Wm).

Als de initiatiefnemer niet verzoekt om een advies, dan kan het bevoegd gezag eigener beweging advies uitbrengen (art. 7.24 lid 3 Wm).

Voorafgaand aan het (eventueel) uit te brengen advies raadpleegt het bevoegd gezag de adviseurs en de bestuursorganen die op grond van het wettelijk voorschrift waarop het aan te vragen besluit berust bij de voorbereiding van die vergunning worden betrokken (art. 7.25 Wm).

Het (reikwijdte- en detailniveau)advies wordt uitgebracht uiterlijk zes weken na ontvangst van het verzoek daarvoor door de initiatiefnemer dan wel bij het ontbreken daarvan uiterlijk zes weken na de mededeling van het voornemen ex art. 7.24 lid 1 Wm. Deze termijn kan eenmaal met ten hoogste zes weken worden verlengd (art. 7.26 Wm).

Ad 3 Opstellen project-MER, terinzagelegging en inspraak

Aangezien er steeds sprake zal zijn van een besluit op aanvraag (de uitzondering dat het bevoegd gezag zelf zo’n besluit aanvraagt daargelaten), zal het project-MER bij de aanvraag om het mer-plichtige besluit worden gevoegd (art. 7.28 lid 1 Wm). Vervolgens zal gelijktijdig met de aanvraag openbaar kennis worden gegeven van het project-MER (art. 7.29 lid 1 Wm) dan wel zal - indien van de aanvraag geen openbaar kennis behoeft te worden gegeven - het project-MER openbaar worden gemaakt op grond van art. 7.32 lid 2 Wm.

Aangezien er meestal geen mogelijkheid bestaat om zienswijzen op een aanvraag in te dienen, zullen zienswijzen op het project-MER gelijktijdig kunnen worden ingediend met de zienswijzen op het ter inzage gelegde ontwerpbesluit. Zoals hiervoor uiteen is gezet, is er geen beletsel om de aanvraag, het ontwerpbesluit en het project-MER gelijktijdig ter inzage te leggen. Binnen de terinzageliggingstermijn kan een ieder een zienswijze kenbaar maken op het project-MER (zie art. 7.32 leden 1 en 2 Wm). De zienswijzen op het project-MER kunnen slechts betrekking hebben op de inhoud van dat rapport, op het niet voldoen van dat rapport aan de bij of krachtens art. 7.23 Wm gestelde regels dan wel op onjuistheden die het rapport bevat (art. 7.32 lid 3 Wm).

Ad 4 Vaststellen project-mer-plichtige besluit

Bij het nemen van het besluit (vaststellen van het project-mer-plichtige besluit) moet worden vermeld op welke wijze met de resultaten van het project-MER, daaronder begrepen de daarin beschreven alternatieven, is omgegaan (zie art. 7.37 Wm). Daarbij moet ook worden aangegeven wat is overwogen over de ingebrachte zienswijzen op het project-MER. De wijze waarop deze overwegingen kenbaar worden gemaakt, is aan het bevoegd gezag.

Er staan geen afzonderlijke administratiefrechtelijke rechtsgangen open tegen een project-MER. Project-mer-gebreken kunnen aan de orde komen in het kader van de administratiefrechtelijke rechtsgangen zoals die openstaan tegen de desbetreffende mer-plichtige besluiten.

Wanneer voor een besluit wordt verzuimd een project-mer-procedure te doorlopen, zal het besluit niet mogen worden vastgesteld (zie art. 7.36a sub a Wm).

3 Mer-beoordelingsprocedure (paragraaf 7.6 Wm); formele mer-beoordeling

Voor de op onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer opgenomen activiteiten (zie de kolommen 1 en 2) en bijbehorende besluiten (kolom 4 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer) geldt de zogenaamde formele mer-beoordelingsplicht. Conform de in paragraaf 7.6 Wm voorgeschreven procedure moet het bevoegd gezag voor het concrete geval beoordelen of een project-mer noodzakelijk is. Die beoordeling kan achterwege blijven indien de initiatiefnemer al op voorhand in de aanmeldnotitie aangeeft dat een project-MER wordt gemaakt (zie 7.16 lid 5 Wm en art. 7.18 sub b Wm).

Het komt in de praktijk nogal eens voor dat een bepaalde activiteit waarvoor een mer-beoordelingsplichtig besluit wordt aangevraagd, in het verleden al is meegenomen in een MER voor een ander (eerder genomen/vastgesteld) besluit en/of plan. Als het opstellen van een nieuw MER geen meerwaarde heeft, zou op basis daarvan in de aanmeldnotitie ook kunnen worden aangegeven dat in het verleden al een MER is opgesteld, dat dat rapport (al dan niet vergezeld met een actualisatie) aan het mer-beoordelingsplichtige besluit ten grondslag wordt gelegd en dat een mer-beoordelingsprocedure dus achterwege kan blijven. De Afdeling lijkt die werkwijze te accorderen.[28]

In de volgende paragrafen wordt de mer-beoordelingsprocedure behandeld. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de situatie waarin de initiatiefnemer en het bevoegd gezag verschillende instanties zijn en de situatie waarin zij zijn verenigd in hetzelfde bestuursorgaan.

Als de initiatiefnemer er (ex art. 7.16 lid 5 Wm) op voorhand voor kiest om een project-mer-procedure te doorlopen, dan is er geen sprake van een ‘vrijwillige mer’. Kenmerkend voor een op vrijwillige basis opgesteld project-MER is dat daartoe geen enkele wettelijke grondslag is te vinden. Voor zulke project-MER’en geldt de in hoofdstuk 7 Wm beschreven regeling naar zijn aard niet.[29] Als een vrijwillige mer-procedure niet conform die regeling is verlopen, dan kan dat in beginsel dan ook niet leiden tot de vernietiging van het aangevochten besluit. Zo wordt onderschreven in bijvoorbeeld ABRvS 21 januari 2009.[30]

3.1 Initiatiefnemer is niet ook het bevoegd gezag

De mer-beoordelingsprocedure vangt, conform art. 7.16 lid 1 Wm, aan met een schriftelijke mededeling van de initiatiefnemer aan het bevoegd gezag (aanmeldnotitie). Daarin maakt hij kenbaar voornemens te zijn om een verzoek in te dienen tot het nemen van het betreffende mer-beoordelingsplichtige besluit.

Volgens art. 7.16 lid 2 Wm zal in de aanmeldnotitie in ieder geval aandacht moeten worden besteed aan de in “art. 7.17, eerste lid, bedoelde nadelige gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben.” Daarbij moet acht worden geslagen op de in bijlage III bij de mer-richtlijn aangegeven omstandigheden (zie art. 7.17 leden 1 en 3 Wm).

In de aanmeldnotitie kan de initiatiefnemer melding maken van mitigerende maatregelen die tot gevolg hebben dat bepaalde te verwachten milieugevolgen minder ernstig zullen zijn dan wel helemaal niet op zullen treden. Uit art. 7.16 Wm volgt dat daarmee rekening mag worden gehouden in de mer-beoordeling. Het is in dat geval wel vereist dat de (tijdige) uitvoering van die maatregelen wordt vastgelegd in het mer-beoordelingsplichtige besluit. Zie art. 7.20a Wm. Uit het eerste lid volgt verder dat in de voorschriften moet worden beschreven wat de effecten (kenmerken) van de mitigerende maatregelen zijn. Het lijkt mogelijk om de bedoelde voorschriften als voorwaardelijke verplichting te formuleren, bijvoorbeeld in die zin dat de middels het mer-beoordelingsplichtige besluit toe te stane activiteit alleen mag worden gerealiseerd als eerst de mitigerende maatregelen zijn uitgevoerd. Ingevolge art. 7.20a lid 2 Wm geldt de borgingsplicht ook voor zover het wettelijk kader betreffende het mer-beoordelingsplichtige besluit dat niet toestaat. Dit is met name van belang voor een omgevingsvergunning met beperkte milieutoets. Op grond van art. 5.13a Bor kunnen aan een dergelijke vergunning geen voorschriften worden verbonden. Als naar aanleiding van de mer-beoordeling is beslist dat er geen MER hoeft te worden gemaakt mits er bepaalde maatregelen worden uitgevoerd, dan kunnen er met betrekking tot die maatregelen op grond van het art. 7.20a Wm wel voorschriften aan de OBM worden verbonden. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft overigens expliciet geoordeeld dat de desbetreffende maatregelen nadrukkelijk ook in de aanmeldnotitie zijn vermeld.^[31]

Het bevoegd gezag moet binnen zes weken na ontvangst van de aanmeldnotitie beslissen of voor de voorgenomen activiteit een MER vervaardigd dient te worden (art. 7.17 lid 1 Wm). In paragraaf 4 wordt ingegaan op jurisprudentie over de juridische gevolgen van het niet (tijdig) nemen van een mer-beoordelingsbesluit.

Van het ingevolge art. 7.17 lid 1 Wm genomen besluit moet door het bevoegd gezag mededeling worden gedaan door kennisgeving in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen. Verder moet er ook een kennisgeving in een publicatie in een ander land plaatsvinden, voor zover de activiteit mogelijke belangrijke nadelige milieugevolgen in dat land kan hebben. Bij de publicaties moet ten minste melding worden gemaakt van de strekking van het mer-beoordelingsbesluit en het tijdstip waarop een afschrift van dat besluit ter inzage wordt gelegd en de uren waarop en de plaats waar het ter inzage ligt.

Het mer-beoordelingsbesluit komt niet tot stand met toepassing van de uniforme voorbereidingsprocedure van afd. 3.4 Awb. Tegen een dergelijk besluit zou derhalve bezwaar kunnen worden gemaakt bij het bevoegd gezag, waarna vervolgens (in enige instantie) beroep open zou staan op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Uit art. 20.3 lid 1 Wm vloeit voort dat het mer-beoordelingsbesluit eerst in werking treedt na afloop van de bezwaarschriftentermijn. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft geoordeeld dat een mer-beoordelingsbesluit heeft te gelden als een voorbereidingsbeslissing ex art. 6:3 Awb. Houdt het mer-beoordelingsbesluit in dat er geen project-mer behoeft te worden gemaakt, dan worden derden los van het voor te bereiden (mer-beoordelingsplichtige) besluit niet rechtstreeks in hun belangen geraakt en staan er voor hen daarom geen separate bezwaar- en beroepsmogelijkheden open tegen het mer-beoordelingsbesluit.[32] Het mer-beoordelingsbesluit inhoudende dat er wel een project-mer moet worden gemaakt, raakt de initiatiefnemer rechtstreeks in zijn belang los van het voor te bereiden besluit (zonder het opstellen van een project-mer kan de besluitvorming over de door hem voorgestane activiteit niet worden opgestart). In die situatie heeft de initiatiefnemer daarom wel de mogelijkheid van het indienen van bezwaar en beroep (bij de Afdeling bestuursrechtspraak).[33]

Indien het bevoegd gezag tot de conclusie komt dat voor de voorgenomen activiteit geen mer noodzakelijk is (negatieve beslissing), dan moet hij deze beslissing uitgebreider bekend maken dan in het geval positief beslist wordt (project-MER is vereist). Publicatie in de Staatscourant is dan een extra vereiste (art. 7.17 lid 4 sub a Wm).

Het sluitstuk van de mer-beoordelingsregeling wordt gevormd door art. 7.18 Wm. Ingevolge sub a moet de initiatiefnemer een project-MER vervaardigen indien het bevoegd gezag daartoe heeft beslist.

Zoals eerder is aangegeven, moet de initiatiefnemer ook een project-MER maken, als hij dat “op voorhand” heeft verklaard (zie art. 7.18 sub b Wm).

3.2 Initiatiefnemer is ook het bevoegd gezag

In art. 7.19 Wm is een aparte regeling opgenomen voor zover de initiatiefnemer ook het bevoegd gezag is. Op grond van het eerste lid moet het bestuursorgaan in een zo vroeg mogelijk stadium voor de voorbereiding van het mer-beoordelingsplichtige besluit beslissen of een project-mer al dan niet noodzakelijk is. Daarbij is art. 7.17 (leden 2 en 3) Wm van overeenkomstige toepassing. Er hoeft in deze situatie geen aanmeldnotitie te worden gemaakt.

Art. 7.19 lid 2 Wm geeft aan wat verstaan moet worden onder een “zo vroeg mogelijk stadium”. De beslissing over het al dan niet verrichten van mer moet zijn genomen in het stadium voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerp van het mer-beoordelingsplichtige besluit. Het bevoegd gezag moet voorafgaand aan die beslissing overleg voeren met de instanties die ook geraadpleegd moeten worden in de voorbereiding van het besluit (art. 7.19 lid 3 Wm).

De leden 4 en 5 van art. 7.19 Wm handelen over de mededeling (kennisgeving en terinzagelegging) van de beslissing over de mer-plichtigheid van de voorgenomen activiteit en het bijbehorende besluit.

4 Informele mer-beoordeling

Vanwege art. 2 lid 5 Besluit mer moet er ook voor onder de drempelwaarde blijvende activiteiten worden beoordeeld (ook op basis van de in bijlage III bij de mer-richtlijn opgenomen criteria) of een MER moet worden gemaakt. Dat is zo met uitzondering van onderdelen D, onder 49.1 tot en met 49.3; deze onderdelen zijn niet tot de mer-richtlijn te herleiden. Tot voor 7 juli 2017 was die beoordeling vormvrij, waardoor in de praktijk gesproken werd (en wordt) van de informele mer-beoordeling. Op 7 juli 2017 is het Besluit van 21 april 2017 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage in verband met de implementatie van de herziening bij de mer-richtlijn, de uitvoering van het tweede amendement van het Verdrag van Espoo en het herstel van enkele implementatiegebreken^[34], in werking getreden.^[35] Het huidige art. 2 lid 5 Besluit mer verklaart veel artikelen uit titel 7.6 Wm van overeenkomstige toepassing op mer-beoordelingen die zien op activiteiten onder de drempelwaarden. Daardoor bestaat er nagenoeg geen onderscheid meer tussen de informele mer-beoordeling en de formele mer-beoordeling. Het gebruik van die termen is eigenlijk ook niet meer op zijn plaats. Het enige verschil tussen de mer-beoordeling boven en beneden de drempelwaarde is dat bij een mer-beoordeling voor gevallen beneden de drempelwaarde, het bevoegd gezag geen mededeling hoeft te doen van zijn beslissing omtrent de vraag of een MER gemaakt moet worden door een kennisgeving of terinzagelegging als bedoeld in art. 7.17 lid 5 Wm of art. 7.19 lid 4 Wm.

Op 1 januari 2021 is de Verzamelwet IenW in werking getreden.[36] Daarmee is art. 7.28 Wm gewijzigd. Deze wijziging houdt in dat voor gevallen onder de drempelwaarden van onderdeel D niet al bij de aanvraag om het mer-beoordelingsplichtige besluit een mer-beoordelingsbesluit hoeft te worden gevoegd. De mer-beoordeling kan worden uitgevoerd, nadat de aanvraag is gedaan. De aanvraag moet worden afgewezen als uit de mer-beoordeling blijkt dat een MER nodig is. De beslissing over de mer-beoordeling kan worden gemotiveerd bij het mer-beoordelingsplichtige besluit.

Als wordt verzuimd om een expliciet mer-beoordelingsbesluit te nemen, kan dat ingrijpende gevolgen hebben. Als er behalve het ontbreken van zo’n besluit ook geen impliciete mer-beoordeling is verricht waarvan de resultaten kenbaar zijn gemaakt in bijvoorbeeld de toelichting van een besluit, kan het ontbreken van een mer-beoordelingsbesluit leiden tot een vernietiging van het mer-beoordelingsplichtige besluit.[37] Het ontbreken van een mer-beoordelingsbesluit kan worden gepasseerd met een beroep op art. 6:22 Awb als er wel een impliciete mer-beoordeling is verricht waarvan de resultaten bijvoorbeeld in de toelichting bij het besluit (bijvoorbeeld in de bestemmingsplantoelichting) zijn vermeld.[38]

Plan-mer-beoordeling

Wat betreft de in kolom 3 van onderdeel D vermelde plannen (met uitzondering van de categorieën 49.1 tot en met 49.3) geldt dat soms ook een plan-MER moet worden gemaakt, terwijl het plan niet voorziet in (c.q. kaderstellend is voor) een activiteit waarbij de drempelwaarde wordt overschreden.

Hoewel art. 2 lid 5 aanhef en onder b Besluit mer zich alleen lijkt te richten op besluiten in kolom 4, wordt er in de praktijk vanuit gegaan dat de informele mer-beoordelingsplicht moet worden toegepast voor kaderstellende plannen in kolom 3 (de zogenaamde vergewisplicht). De redeneerlijn daarbij is dat moet worden onderzocht of de activiteiten die de plannen mogelijk maken belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen hebben waardoor er voor de besluiten in kolom 4 (ook al wordt de drempelwaarde niet overschreden) toch een project-MER moet worden gemaakt. Als dat laatste het geval is, betekent dit dat voor het plan een plan-mer-plicht ontstaat.

Voor de informele plan-mer-beoordeling c.q. de vergewisplicht gelden geen procedurevoorschriften. De resultaten van die beoordeling kunnen daarom in de toelichting bij het plan worden verwoord.

5 Omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM)

Voor een aantal categorieën activiteiten in onderdeel D geldt er ingevolge art. 2.2a lid 1 Bor een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (ex art. 2.1 lid 1 onder i Wabo). In het kader van de OBM-procedure, die in hoofdlijnen verloopt via de reguliere in titel 4.1 Awb neergelegde procedure, wordt door het bevoegd gezag aan de hand van de factoren in bijlage III bij de mer-richtlijn uitsluitend beoordeeld of een besluit-MER moet worden gemaakt. Als de OBM-procedure uitwijst dat een besluit-MER moet worden gemaakt, dan is alsnog een omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder e Wabo vereist. In dat kader moet de mer-plicht worden geëffectueerd.

Tot 1 januari 2021 vloeide uit art. 7.28 lid 2 Wm voort dat de aanvraag om een OBM niet in behandeling mocht worden genomen, als er niet een mer-beoordelingsbesluit van het bevoegd gezag werd overgelegd inhoudende het besluit dat het opstellen van een MER niet nodig is. Dat betekende dat de mer-beoordelingsprocedure al voorafgaand aan het beoordelen van de eigenlijke OBM-aanvraag ten principale moest zijn doorlopen. De afwikkeling van de OBM-aanvraag was vervolgens een hamerstuk, aangezien met het eerdere besluit van het bevoegd gezag dat geen MER nodig is, ook vaststond dat de OBM moest worden verleend. In de praktijk werd niet zelden in afwijking van art. 7.28 lid 2 Wm gehandeld. In het kader van de aanvraag om de OBM-vergunning werd alleen geëist dat de informatie werd overgelegd aan de hand waarvan het bevoegd gezag in het kader van de beoordeling van de OBM-aanvraag kon beslissen of een MER nodig was en in het verlengde daarvan of de OBM kon worden verleend. Deze praktijk voor zover het gaat om gevallen onder de drempelwaarden, heeft met de in paragraaf 4 genoemde Verzamelwet IenW 2019 een wettelijke basis gekregen.

Om zeker te stellen dat er in het kader van de OBM ingevolge het Besluit mer een mer-beoordelingsplicht bestaat, is voor de desbetreffende categorieën van activiteiten in kolom 4 ook het besluit “waarop titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is” opgenomen.

6 Afwijkende procedurebepalingen/samenloop mer-plichten

Er is de afgelopen jaren wetgeving tot stand gebracht waarin in het bijzonder ter bespoediging van procedures wordt afgeweken van onder meer bepalingen uit hoofdstuk 7 Wm. Genoemd kunnen worden de Crisis- en herstelwet (art. 1.11) en de aanpassing van de Tracéwet. Daar wordt in deze bijdrage niet nader op ingegaan.

In voorkomende gevallen kan er sprake zijn van een samenloop van mer-plichten, bijvoorbeeld voor bestemmingsplannen waarvoor een project-mer-plicht bestaat op grond van het Besluit mer en een plan-mer-plicht op basis van art. 7.2a lid 1 Wm. De mer-regelgeving biedt geen voorziening voor bijvoorbeeld deze specifieke samenloop. Problematisch is dat evenwel niet. In de praktijk wordt in die gevallen vaak gekozen voor een gecombineerde procedure waarbij zowel aan de eisen van de plan- als de project-mer wordt voldaan. Overigens ook in die gevallen waarin de wet wel voorziet in een (verplichte) coördinatie, acht de Afdeling schending daarvan niet zonder meer fataal voor de besluitvorming.[39]

7 Aanvulling op MER

In de praktijk komt het vaak voor dat er een aanvulling op het MER wordt gemaakt. De reden kan bijvoorbeeld zijn gelegen in het (voorlopig) toetsingsadvies van de Commissie mer, waarin bepaalde al dan niet essentiële tekortkomingen in het MER zijn geconstateerd. Ook kan de reden gelegen zijn in het gegeven dat er enige tijd is gelegen tussen het opstellen van het MER en het nemen van het mer-plichtige besluit in verband waarmee bepaalde onderdelen actualisatie behoeven. Over het aanvullen van een MER bevat hoofdstuk 7 Wm geen normen. Onder omstandigheden moet ingevolge rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de aanvulling openbaar kennis worden gegeven en moet de mogelijkheid tot het inbrengen van zienswijzen worden geboden. Dat ligt in de rede, indien een aanvulling zeer omvangrijk is of sterk afwijkt van het MER.[40]

Daarnaast kan er uit een oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding een verplichting bestaan om degenen die zienswijzen op het MER hebben ingebracht, in de gelegenheid te stellen om te reageren op een aanvulling op het MER (derhalve ook wanneer die aanvulling tot stand komt na de fase waarin het ontwerpplan en het MER ter inzage hebben gelegen). Dat zal onder meer het geval zijn, indien de aanvulling onderwerpen betreft die in de zienswijzen aan de orde zijn gesteld. Een eventuele schending van de verplichting om de indieners van zienswijzen in de gelegenheid te stellen om op een aanvulling te reageren, is evenwel niet fataal. Voorwaarde is dan wel dat de aanvulling op het MER in de beroepsfase wordt overgelegd (bijvoorbeeld als bijlage bij het vastgestelde besluit of plan), wat in de praktijk altijd gebeurt. In dat geval kunnen de indieners van zienswijzen desgewenst in beroep op de aanvulling op het MER reageren.[41]

Als bij de aanvraag om een mer-plichtig besluit een gebrekkig MER is overgelegd, dan vloeit uit art. 7.28 lid 3 Wm voort dat de aanvraag pas buiten behandeling mag worden gelaten, nadat de aanvrager in de gelegenheid is gesteld om het MER binnen een door het bevoegd gezag gestelde termijn aan te vullen.

8 Kosten inschakeling Commissie mer (tariefstelling 2020)

In art. 2.23a Wm wordt bepaald dat de kosten van de Commissie mer moeten worden verhaald op de gebruikers van de adviezen. De tarieven worden jaarlijks door de Commissie vastgesteld, nadat ze eerst door de minister van I en W zijn goedgekeurd (zie art. 2.23a lid 3 Wm). De kosten worden bij het bevoegd gezag in rekening gebracht, die deze kosten overigens in de regel zal proberen te verhalen op de initiatiefnemer (voor zover dat een ander is). Op de website van de Commissie mer wordt melding gemaakt van de actuele tarieven. Op de website van de Commissie mer staat het document ‘Tariefstelling per 15 augustus 2020 Commissie mer’. De daarin beschreven tarieven variëren per type plan of project. De complexiteit van een plan of een project bepaalt namelijk de inzet van externe expertise en heeft ook invloed op de inzet van het secretariaat en de voorzitter van de werkgroep. Dat geldt ook voor de mate waarin sprake is van een uniek project. Als de commissie niet of nauwelijks kan terugvallen op eerder uitgebrachte adviezen voor een vergelijkbaar plan of project, dan zullen de advieskosten meestal hoger zijn. Deze kostenafhankelijkheid is in de tariefstelling verdisconteerd.

Uit de tariefstelling per 15 augustus 2020 volgt dat het basistarief voor één advies € 23.750 (wanneer de gemeente het bevoegd gezag is), € 28.250 (wanneer de provincie of het waterschap bevoegd gezag is) respectievelijk € 38.000 (wanneer het Rijk bevoegd gezag is) bedraagt. Voor vrijwillige adviezen (voorbeeld advies reikwijdte en detailniveau op te stellen MER) geldt een gereduceerd tarief (korting van 35%) wanneer er binnen één mer-procedure binnen twee jaar twee adviezen worden gevraagd (in de regel een reikwijdte- en detailniveau-advies en een toetsingsadvies).

Voor relatief kleine projecten/plannen gelden standaard lagere tarieven (€ 12.000 tot € 19.00 afhankelijk van wie het bevoegd gezag is). Daarbij gaat het voor gemeenten om een project-mer en het bijbehorende plan-mer voor één veehouderijproject al dan niet met mestverwerking. Voor provincies, waterschappen en het Rijk gaat het om “toepassing voor eenvoudige adviestrajecten, op basis van discretionaire bevoegdheid”.

De hogere tarieven gelden voor adviezen inzake de plan-mer voor intergemeentelijke bestemmingsplannen en structuurvisies of omgevingsvisies. Deze bedragen tenminste € 28.250 (wanneer de gemeente het bevoegd gezag is), € 33.750 (wanneer de provincie of het waterschap bevoegd gezag is) respectievelijk € 66.000 (wanneer het Rijk bevoegd gezag is). Naarmate de complexiteit toeneemt kan er voor deze gevallen voor de Commissie aanleiding zijn om nog hogere tarieven te hanteren. De tariefstelling geeft hiervoor geen maximum aan.

Adviezen over mer-beoordelingen kosten ten minste € 9.500. Voor adviezen over aanvullende informatie op het milieueffectrapport is voorzien in een differentiatie tussen een basis (€ 11.500), laag (€ 6.250) en hoog tarief (€ 16.500).

9 Verplichte scheiding taken op ambtelijk niveau bij samenloop bevoegd gezag en initiatiefnemer project-mer

In het eerste deel van art. 9bis mer-richtlijn is vastgelegd dat het bevoegd gezag zijn taken op objectieve wijze moet vervullen en zich niet mag bevinden in een situatie die tot een belangenconflict aanleiding geeft. De wetgever heeft zich op het standpunt gesteld dat dat al is verzekerd met art. 2:4 Awb. Het bij de Wet implementatie herziening mer-richtlijn ingevoegde art. 7.28a Wm (dat op 16 mei 2017 in werking is getreden), dient ter implementatie van het tweede deel van art. 9bis mer-richtlijn. In dat deel en in art. 7.28a lid 1 Wm is bepaald dat wanneer het bevoegd gezag (waarbij het bevoegd gezag ruim moet worden uitgelegd; zie art. 7.1 lid 4 Wm) ook de initiatiefnemer is, de lidstaten in ieder geval tijdens de project-mer-procedure binnen hun ambtelijke organisatie moeten zorgen voor een passende functiescheiding tussen de verplichtingen voor de initiatiefnemer en die van het bevoegd gezag. Dit betekent dat er binnen de ambtelijke organisatie van het bevoegd gezag (dus niet noodzakelijkerwijs ook op bestuurlijk niveau) een vorm van checks and balances moet zijn tussen degenen die het MER opstellen en degenen die het MER beoordelen, voordat het bevoegd gezag het besluit daadwerkelijk neemt.[42]

Ingevolge art. 7.28a lid 2 Wm bestaat er voor het bevoegd gezag een verplichting om de wijze waarop hij zorg draagt voor de in het eerste lid bedoelde passende scheiding vast te leggen in een beschrijving van de werkprocessen en procedures. Verder is het bevoegd gezag verplicht om die werkprocessen en procedures na te leven. Het is aan het bevoegd gezag om te bepalen op welke wijze de beschrijving van de werkprocessen en procedures wordt vormgegeven. Deze kunnen voorafgaand aan een concrete project-mer-procedure waarin de initiatiefnemer en het bevoegd gezag dezelfde zijn, worden opgesteld. Een andere mogelijkheid is dat de werkprocessen en procedures in algemene zin worden vastgelegd en dat die vervolgens bij iedere daartoe geëigende mer-procedure worden gevolgd.

Handreiking
In de memorie van toelichting bij de Wet implementatie herziening mer-richtlijn is door de regering toegezegd de uitvoeringspraktijk te faciliteren met een handreiking of een soortgelijk document.[43] Ter uitvoering daarvan is bij brief van 3 april 2017 de concept-Handreiking Passende Scheiding van Functies bij Project-MER aan de Eerste en Tweede Kamer toegezonden.[44] Daarin is een onder meer het volgende opgemerkt:

als minimumvereiste heeft te gelden dat de rollen van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer op ambtelijk functieniveau gescheiden moeten worden binnen één project-mer-procedure;
bij voorkeur dienen er voor de initiatiefnemer- en de bevoegd gezagfuncties binnen de ambtelijke organisatie verschillende leidinggevenden te zijn. Als de organisatie daarvoor te klein is, dan kan de leiding over de ambtelijke vervulling van de bevoegd gezagrol worden toebedeeld aan bijvoorbeeld de gemeentesecretaris of de provinciesecretaris dan wel aan bijvoorbeeld een regionale uitvoeringsdienst of een extern bureau;
de beschrijving als bedoeld in het tweede lid moet (publiekelijk) beschikbaar zijn bij de start van de concrete mer-procedure. Ook kan worden gewerkt met een standaardregeling voor alle te voeren project-mer-procedures.

Voetnoten

[1] Wijziging van enkele wetten van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en van de Arbeidstijdenwet (Verzamelwet IenW 2019), Stb. 2020, 455. Zie ook Stb. 2020, 556, over de inwerkingtreding.

[2] HvJ EU 27 oktober 2016, ECLI:EU:C:2016:816.

[3] ABRvS 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1064, (Windlocatie Battenoord), r.o. 29-30.

[4] HvJ EU 22 maart 2012, ECLI:EU:C:2012:159 (Inter-Environnement Bruxelles ASBL), r.o. 31.

[5] MvT, Kamerstukken II 2004/05, 29 811, nr. 3, p. 3.

[6] ABRvS 22 april 2020, 201810151/1/R1 (Markermeerdijken), r.o. 11.5.

[7] ABRvS 21 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BC1412, r.o. 2.1 (Regionaal structuurplan Knooppunt Arnhem-Nijmegen).

[8] Stb. 17 december 2020, 528.

[9] Zie o.a. ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3109 (omgevingsvergunning beperkte milieutoets wijzigen veehouderij Rosmalen; gem. ’s-Hertogenbosch).

[10] Zie o.a. ABRvS 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3241 (bestemmingsplan "Herziening Westermaat Plein, fase III"; gem. Hengelo (Ov)) en ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2457 (bestemmingsplan "Buitengebied, [locatie]”; gem. Oldebroek).

[11] Zie ABRvS 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:260 (omgevingsvergunning beperkte milieutoets voor wijzigen veehouderij; gem. Utrechtse Heuvelrug).

[12] Zie overweging 12.3 van ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:771 (uitwerkingsplan “’t Haantje West 1”; gem. Rijswijk): “De Afdeling begrijpt het ter zitting door het college ingenomen standpunt aldus, dat een ten behoeve van het uitwerkingsplan te verrichten vormvrije m.e.r.-beoordeling in het licht van de informatie die reeds beschikbaar is uit de MER die aan het bestemmingsplan ten grondslag is gelegd geen meerwaarde zou hebben. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich in dit geval niet op dat standpunt heeft kunnen stellen”.

[13] In ABRvS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3105 (bestemmingsplan “Elzenhagen Zuid”; gem. Amsterdam) oordeelt de Afdeling over een bestemmingsplan waarin onder meer in 1.800 woningen worden voorzien. De Afdeling concludeert dat er een informele mer-beoordelingsplicht voor het bestemmingsplan bestaat. In een opgestelde mer-beoordelingsnotitie is met name beoordeeld of het bestemmingsplan wijzigingen bevat ten opzichte van de ontwikkelingsplannen voor het CAN-gebied waarvoor in 2007 reeds een MER is opgesteld. Kennelijk vanuit de gedachte dat wanneer er geen wijzigingen zijn met belangrijke nadelige milieugevolgen, er geen reden is voor het opstellen van een (nieuw) MER. Mij is niet duidelijk of tegen deze gedachtegang een beroepsgrond is gericht, maar de Afdeling plaatst daar geen kritische kanttekening bij.

[14] Zie o.a. ABRvS 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:744 (bestemmingsplan "Stationsgebied Driebergen-Zeist"; gem. Utrechtse Heuvelrug en gem. Zeist), r.o. 10.3 en ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1573 (Tracébesluit "Spooromgeving Geldermalsen"), r.o. 8.3. In ABRvS 14 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7874 (Wm-vergunning verwerken van dierlijke bijproducten Wijster; prov. Drenthe) is overwogen dat de mer-richtlijn evenmin verplicht tot het beschrijven van alternatieven in een mer-beoordeling.

[15] Zie ABRvS 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3820, (omgevingsvergunning windpark Hartelbrug II; gemeente Rotterdam). Uit de overwegingen van de Afdeling leid ik af dat zelfs wanneer in een mer-beoordelingsbesluit mitigerende maatregelen zijn opgenomen, deze niet als voorschriften aan een OBM mogen worden verbonden als die maatregelen niet ook expliciet zijn beschreven in de aanmeldnotitie. Als het bevoegd gezag derhalve vindt dat een MER alleen dan achterwege kan blijven als er bepaalde mitigerende maatregelen worden getroffen en die maatregelen niet in de aanmeldnotitie zijn genoemd, dan zal het mer-beoordelingsbesluit moeten inhouden dat een MER moet worden opgesteld en zal de OBM moeten worden geweigerd. In de praktijk zal in de regel niet aanstonds tot zo’n besluit worden overgegaan, maar zal het bevoegd gezag de initiatiefnemer uitnodigen om de aanmeldnotitie met de desbetreffende mitigerende maatregelen aan te vullen zodat de OBM alsnog kan worden verleend.

[16]Zie in dat verband ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3546 (Ontgrondingsvergunning Gasselterveld; prov. Drenthe), r.o. 4.4 (slotalinea). Uit bijvoorbeeld ABRvS 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:744 (bestemmingsplan “Stationsgebied Driebergen-Zeist”, gem. Utrechtse Heuvelrug en gem. Zeist), r.o. 10.3, lijkt te volgen dat de Afdeling het rekening houden met compenserende maatregelen in een mer-beoordeling toch niet altijd onaanvaardbaar acht. Het komt mij evenwel voor dat wanneer een appellant in een procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak expliciet aanvoert dat een compenserende maatregel niet in de mer-beoordeling mag worden betrokken, de Afdeling zo’n beroep gegrond zal oordelen.

[17] Zie o.a. ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3448 (omgevingsvergunning beperkte milieutoets veranderen varkenshouderij; gem. Hof van Twente).

[18] Zie onder meer ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694 (bestemmingsplan "Hornbach Duiven"; gem. Duiven), r.o. 13.4.

[19] Zie met name ABRvS 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2814 (bestemmingsplan “Recreatiepark Watertuin”; gem. Teylingen). In het kader van de vraag of voor een bestemmingsplan een mer-beoordelingsplicht bestaat wordt door de Afdeling overwogen dat geen rekening hoeft te worden gehouden met hetgeen reeds mogelijk was op grond van het vorige bestemmingsplan (zie r.o. 9.1).

[20] Zie de brief van de minister van I en W aan de Tweede Kamer d.d. 18 mei 2020; Kamerstukken II 2019/20, 34 287, nr 27.

[21] Kamerstukken II 1984/85, 16814, 10, p. 10-11.

[22] De verplichting om in een plan-MER alternatieven te beschrijven, is te herleiden tot de smb-richtlijn. In de uitvoerig gemotiveerde uitspraak ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215, r.o. 2.22.6-2.22.9 (Windenergie langs de dijken van de Noordoostpolder), is de Afdeling nader ingegaan op de vraag welke consequenties dat heeft.

[23] Zie ABRvS 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3820, (omgevingsvergunning windpark Hartelbrug II; gemeente Rotterdam). Uit de overwegingen van de Afdeling leid ik af dat zelfs wanneer in een mer-beoordelingsbesluit mitigerende maatregelen zijn opgenomen, deze niet als voorschriften aan een OBM mogen worden verbonden als die maatregelen niet ook expliciet zijn beschreven in de aanmeldnotitie. Als het bevoegd gezag derhalve vindt dat een MER alleen dan achterwege kan blijven als er bepaalde mitigerende maatregelen worden getroffen en die maatregelen niet in de aanmeldnotitie zijn genoemd, dan zal het mer-beoordelingsbesluit moeten inhouden dat een MER moet worden opgesteld en zal de OBM moeten worden geweigerd. In de praktijk zal in de regel niet aanstonds tot zo’n besluit worden overgegaan, maar zal het bevoegd gezag de initiatiefnemer uitnodigen om de aanmeldnotitie met de desbetreffende mitigerende maatregelen aan te vullen zodat de OBM alsnog kan worden verleend.

[24] Zie o.a. ABRvS 15 mei 2019, nr. 201901297/2/R1 (de uitspraak is niet gepubliceerd en heeft geen ECLI-nummer). Uit die uitspraak volgt dat een beslissing van het bevoegd gezag tot aanvaarding van een MER niet op rechtsgevolg is gericht en daarmee niet appellabel is.

[25] ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706 (bestemmingsplan “Twiske Zuid II”; gem. Amsterdam).

[26] Het plan-MER wordt tezamen met het ontwerpplan ter inzage gelegd. Als de desbetreffende planprocedure niet voorziet in het ter inzage leggen van het ontwerpplan en de mogelijkheid voor een ieder om een zienswijze op dat ontwerpplan naar voren te brengen, dan geschiedt dat op basis van artikel 7.11 Wm. Als van laatstgenoemd artikellid gebruik wordt gemaakt, dan dient daarvan melding te worden gemaakt in de kennisgeving.

[27] Kamerstukken II 2004/05, 19 811, nr. 3, p. 23.

[28] Zie overweging 12.3 van ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:771 (uitwerkingsplan “’t Haantje West 1”; gem. Rijswijk): “De Afdeling begrijpt het ter zitting door het college ingenomen standpunt aldus, dat een ten behoeve van het uitwerkingsplan te verrichten vormvrije m.e.r.-beoordeling in het licht van de informatie die reeds beschikbaar is uit de MER die aan het bestemmingsplan ten grondslag is gelegd geen meerwaarde zou hebben. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich in dit geval niet op dat standpunt heeft kunnen stellen”.

[29] Zie onder meer ABRvS 6 november 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AN5778 (bestemmingsplan “Herziening bestemmingsplan Eemmeergebied (Windmolenpark)”; gem. Zeewolde).

[30] ECLI:NL:RVS:2009:BH0479 (Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2006), r.o. 2.8.2. Anderzijds zij er volledigheidshalve op gewezen dat wanneer provinciale staten in een provinciale structuurvisie (voorheen: streekplan) “toezeggen” dat bepaalde activiteiten slechts zijn toegestaan nadat er een met een MER vergelijkbaar onderzoeksrapport is opgesteld, dit ertoe kan leiden dat de Afdeling vervolgens toetst of daaraan daadwerkelijk is voldaan. In ABRvS 24 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB6345 (bestemmingsplan "Bosgebied West, reparatieherziening Golfbaan"; gem. Son en Breugel), r.o. 2.22, viel die toets voor verweerder negatief uit en werd een (goedkeuringsbesluit terzake van een) bestemmingsplan mede om die reden vernietigd (wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel).

[31] Zie ABRvS 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3820, (omgevingsvergunning windpark Hartelbrug II; gemeente Rotterdam). Uit de overwegingen van de Afdeling leid ik af dat zelfs wanneer in een mer-beoordelingsbesluit mitigerende maatregelen zijn opgenomen, deze niet als voorschriften aan een OBM mogen worden verbonden als die maatregelen niet ook expliciet zijn beschreven in de aanmeldnotitie. Als het bevoegd gezag derhalve vindt dat een MER alleen dan achterwege kan blijven als er bepaalde mitigerende maatregelen worden getroffen en die maatregelen niet in de aanmeldnotitie zijn genoemd, dan zal het mer-beoordelingsbesluit moeten inhouden dat een MER moet worden opgesteld en zal de OBM moeten worden geweigerd. In de praktijk zal in de regel niet aanstonds tot zo’n besluit worden overgegaan, maar zal het bevoegd gezag de initiatiefnemer uitnodigen om de aanmeldnotitie met de desbetreffende mitigerende maatregelen aan te vullen zodat de OBM alsnog kan worden verleend.

[32] Zie o.a. ABRvS 9 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC1503 (planologische vrijstelling windturbinepark Oud-Gastel; gem. Halderberge) en ABRvS 22 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO8263 (Wm-vergunning veranderen Clauscentrale; prov. Limburg).

[33] Zie ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3057 (mer-beoordeling MACE, prov. Noord-Brabant), r.o. 4.2 en ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3546 (Ontgrondingsvergunning Gasselterveld; prov. Drenthe).

[34] Stb. 2017, 175.

[35] Met uitzondering van artikel I, onderdeel D, onder 1. Dat onderdeel is op 1 september 2017 in werking getreden. Zie Stb. 2017, 297.

[36] Wijziging van enkele wetten van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en van de Arbeidstijdenwet (Verzamelwet IenW 2019), Stb. 2020, 455. Zie ook Stb. 2020, 556, over de inwerkingtreding.

[37] ABRvS 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298 (bestemmingsplan : De Nieuwe Wielewaal”; gem. Rotterdam).

[38] Zie (recent) ABRvS 3 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:438 (bestemmingsplan “Klaprozenbuurt”; gem. Amsterdam), r.o. 11.1, alsmede ABRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2999 (bestemmingsplan “Automotive Campus”; gemeente Helmond).

[39] Zie ABRvS 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5932 (Wm-vergunning inrichting voor klinker- en cementproductie ENCI; prov. Limburg), r.o. 2.8.6.

[40]Zie ABRvS 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2639 (bestemmingsplan "Rondweg Oudenbosch"; gem. Halderberge), r.o. 2.9.3, ABRvS 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9716 (bestemmingsplan "Oostelijke Randweg 2009”; gem. Doetinchem), r.o. 3.9 en m.n. voor de plan-mer ABRvS (vz.) 16 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6518 (bestemmingsplan "Buitengebied 2010"; gem. Rhenen), r.o. 2.4.3.

[41] Zie over de hier geschetste lijn onder meer ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:253 (bestemmingsplan "Buitengebied, Oude Zwolseweg ong., Vinkenbuurt"; gem. Ommen), r.o. 5.2.

[42] MvT, Kamerstukken II 2015/16, 34287, nr. 3, p. 28.

[43] MvT, Kamerstukken II 2015/16, 34287, nr. 3, p. 15.

[44] Kamerstukken I 2016-2017, 34 287, nr. H.