1. Op 28 december jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak het door de raad van de gemeente Ede vastgestelde bestemmingsplan “Ede, World Food Center deelgebied A” vernietigd (ECLI:NL:RVS:2022:3990). Dit bestemmingsplan voorziet in de planologische inpassing van het World Food Center Experience (hierna: Experience) dat circa 5.000 m2 bedrijfsbebouwing beslaat. De Experience maakt deel uit van een grote gebiedsontwikkeling waarmee het voormalige kazerneterrein Maurits Zuid in Ede wordt omgevormd tot een World Food Center, dat naast de Experience onder meer bestaat uit een Food Innovation District en woningbouw (hierna integraal aangeduid als: WFC-ontwikkeling). Reden voor vernietiging van het bestemmingsplan is het ontbreken van een (deugdelijke) passende beoordeling voor de met het plan voorziening ontwikkeling. De uitspraak bevat interessante overwegingen over het gebiedbeschermingsrecht, meer specifiek de één-op-één-inpassingsconstructie, en is om die reden alleen al het signaleren en bespreken waard.
2. Op grond van artikel 2.7 lid 1 en 2.8 lid 1 Wnb mag een plan dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied alleen worden vastgesteld als daaraan een passende beoordeling ten grondslag wordt gelegd. Bij de beoordeling of een plan significante gevolgen kan hebben vanwege stikstof heeft in beginsel de feitelijk bestaande planologisch legale situatie als de referentie te gelden (vgl. ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3492, r.o. 8.1). In beginsel, omdat de Afdeling bestuursrechtspraak hierop een aantal uitzonderingen heeft geaccepteerd. Een van die uitzonderingen behelst de situatie dat een (onherroepelijke) natuurvergunning één-op-één wordt ingepast in (de planregels van) het bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.8 lid 2 Wnb hoeft er in dat geval geen nieuwe passende beoordeling te worden verricht. Reden daarvoor is dat de planologische uitbreidingsmogelijkheden reeds passend zijn beoordeeld in het kader van de natuurvergunningverlening en dat niet opnieuw hoeft te worden gedaan (zie o.a. ABRvS 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2271, ABRvS 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1105 en ABRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4359).
3. De één-op-één-inpassingsconstructie is geen optie als een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de effecten van het plan. Dat kan het geval zijn als de passende beoordeling die aan de natuurvergunningverlening ten grondslag heeft gelegen naar huidige inzichten gebreken bevat. Om die reden acht de Afdeling bestuursrechtspraak het één-op-één inpassen van een natuurvergunning gebaseerd op het (inmiddels onverbindend verklaarde) Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) niet mogelijk (vgl. ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2849, r.o. 10.3 en ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 36). Overigens is mij geen jurisprudentie bekend waarin de Afdeling bestuursrechtspraak – anders dan bij natuurvergunningen gebaseerd op het PAS – eigener beweging onderzoekt of de passende beoordeling die aan de één-op-één ingepaste natuurvergunning ten grondslag heeft gelegen, nog voldoende actueel en juist is.
4. In de voorliggende uitspraak is in 2015 door de provincie Gelderland voor de WFC-ontwikkeling een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. Op grond van artikel 9.4 lid 1 Wnb heeft zo’n vergunning heden te gelden als een natuurvergunning ex artikel 2.7 lid 2 Wnb. De 2015-vergunning is volgens de raad één-op-één ingepast in voorliggend bestemmingsplan. Bovendien bevat het plan een gebruiksregel waarmee wordt geborgd dat de in 2015 vergunde ammoniakemissie niet wordt overschreden. De milieuorganisatie die beroep heeft ingesteld tegen het plan voert aan dat de 2015-vergunning enkel betrekking heeft op de in het WFC-gebied voorziene woningbouw en niet óók op de met het plan voorziene Experience. Om die reden is volgens deze milieuorganisatie geen sprake van het één-op-één inpassen van een onherroepelijke (en toereikende) natuurvergunning als bedoeld in artikel 2.8 lid 2 Wnb. Daarom had voor het bestemmingsplan een (nieuwe) passende beoordeling moeten worden verricht.
5. Voor wat betreft het antwoord op de vraag wat met de 2015-vergunning is vergund slaat de Afdeling bestuursrechtspraak acht op de tekst van de vergunning en de vergunningaanvraag. Ik beschik niet over deze stukken, maar volgens de Afdeling bestuursrechtspraak wordt daarin slechts op één plek melding gemaakt van 50.000 m2 aan voorzieningen. Voor het overige wordt enkel gesproken over woningbouw. De enkele verwijzing in de vergunning(aanvraag) naar de 50.000 m2 aan voorzieningen acht de Afdeling bestuursrechtspraak onvoldoende om de conclusie te staven dat de 2015-vergunning op meer ziet dan enkel woningbouw in het WFC-gebied. Daartoe kunnen evenmin indicaties worden ontleend aan de passende beoordeling die destijds aan de natuurvergunningverlening ten grondslag heeft gelegen en de daarin opgenomen verwijzing naar een eerder uitgevoerde natuurtoets. Omdat de planontwikkeling (maximaal 5.000 m2 bedrijfsbebouwing) niet overeenkomt met (een deel van) de ontwikkeling die met de 2015-vergunning is vergund (woningbouw), is geen sprake van één-op-één-inpassing en had voor het plan alsnog een passende beoordeling moeten worden gemaakt.
6. De uitspraak onderstreept nog maar eens het belang van een heldere projectomschrijving in de aanvraag en in de natuurvergunning. Daarmee kunnen latere onduidelijkheden over de inhoud van het vergunde worden voorkomen, bijvoorbeeld als de vergunning één-op-één wordt ingepast in het bestemmingsplan of als daarmee gesaldeerd wordt. Zie over dit onderwerp ook mijn eerdere blog “Projecten met stikstofdepositie: wat wordt in de Wet natuurbescherming-vergunning vergund en onder welke beperkingen?”.
7. Het toepassen van de één-op-één-inpassingsconstructie ex artikel 2.8 lid 2 is alleen mogelijk als het plan voorziet in (een deel van) het project waarvoor de natuurvergunning is aangevraagd en verleend. Zie eerder o.a. ABRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4359, r.o. 21.6 waarin sprake was van de één-op-één-inpassing van een natuurvergunning verleend voor 1.300 woningen in een plan dat voorzag in de ontwikkeling van 600 van die woningen. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft desalniettemin eerder geoordeeld dat er verschillen mogen zitten tussen het natuurvergunde project en de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Dat kan worden opgemaakt uit ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:288, r.o. 6.4-6.6 en ABRvS 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2566, r.o. 47-47.3. Daarbij lijkt van belang te zijn dat de verschillen niet mogen leiden tot meer effecten dan hetgeen met de natuurvergunning is vergund. Dat kan bijvoorbeeld worden aangetoond door een aanvullende AERIUS-berekening uit te laten voeren waaruit blijk dat de wijzigingen in het project niet leiden tot meer stikstofdepositie dan waarvan in de natuurvergunning is uitgegaan.
8. Als een bestemmingsplan voorziet in een geheel andere ontwikkeling/project dan is vergund in de natuurvergunning, dan volgt uit voorliggende uitspraak dat geen toepassing (meer) kan worden gegeven aan de één-op-één inpassingsconstructie (zie r.o. 4.5). Dan is immers geen sprake (meer) van een herhaling of voortzetting van een project dat eerder passend is beoordeeld zoals bedoeld in artikel 2.8 lid 2 Wnb. Het zal vaak echter arbitrair zijn wanneer nog kan worden gesproken van de herhaling of voortzetting van een (gewijzigd) project en wanneer sprake is van een geheel nieuw project. In dat verband kan ook worden gewezen op het arrest van het HVJ EU 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864, waarin het Hof heeft overwogen dat er alleen sprake is van eenzelfde project indien er tussen de vergunde en voortgezette activiteit – met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd – continuïteit en identiteit bestaat. Hier kan tegenover worden gezet dat de Afdeling bestuursrechtspraak het in de uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874 voor mogelijk heeft gehouden intern te salderen binnen een bepaalde locatie met verschillende projecten. Daarin overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak namelijk dat intern gesaldeerd kan worden indien percelen worden beweid die ten tijde van de (Europese) referentiedatum werden bemest. Dat het bemesten een op zich staand project is, doet daar klaarblijkelijk niet aan af. Wat daar verder ook van zij, de Afdeling bestuursrechtspraak acht het in het kader van de één-op-één-inpassingsconstructie kennelijk wel van belang dat het in het bestemmingsplan in te passen project naar zijn aard niet afwijkt van het natuurvergunde project.
9. Lopende de beroepsprocedure heeft de raad zekerheidshalve alsnog een nieuwe stikstofberekening uit laten voeren. Uit die berekening volgt dat het plan geen stikstofdepositietoename van meer dan 0,00 mol/ha/jr veroorzaakt. Om die reden zijn significante effecten alsnog uitgesloten en is ook in het geval geen toepassing had mogen worden gegeven aan de één-op-één-inpassingsconstructie, geen passende beoordeling vereist, aldus de raad. Omdat de uitgevoerde stikstofberekening is gebaseerd op de inmiddels vervallen bouwvrijstelling geeft deze berekening volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet de vereiste zekerheid dat significante negatieve effecten vanwege de planontwikkeling zijn uitgesloten. Om die reden ziet de Afdeling bestuursrechtspraak geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden plan in stand te laten.
10. Ik leid uit de uitspraak af dat de nieuwe stikstofberekening, althans het naar aanleiding daarvan opgestelde rapport, dateert van maart 2022. Ook toen waren er al twijfels over de juridische houdbaarheid van de bouwvrijstelling. Wellicht dat is besloten de bouw- en aanlegfase niet in de berekening te betrekken omdat er dan wél een stikstofdepositietoename zou zijn berekend. Dat zou evenwel (slechts) een tijdelijke stikstofdepositietoename zijn geweest, zodat een ecologische onderbouwing in de vorm van een voortoets (vgl. o.a. ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:684 en ABRvS 22 april 2020 ECLI:NL:RVS:2020:1110) of passende beoordeling (vgl. ABRvS 21 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2736) mogelijk nog soelaas had geboden.