In de praktijk kunnen zich situaties voordoen waarin een initiatiefnemer van een project een aanvraag wijzigt nadat de bevoegde autoriteit al een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) heeft afgegeven voor het oorspronkelijke plan. In dat geval kunnen er verschillende vragen opkomen, zoals: is er een nieuwe vvgb vereist van de bevoegde autoriteit? Wat is de rol van de bestuursrechter wanneer een dergelijke vvgb wel vereist is, maar geen van de betrokken partijen zich hiervan bewust is? En hoe zit het in dit verband met de relativiteit? In dit blog zal ik ingaan op recente rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin deze vragen worden beantwoord. Daarnaast zal ik kort bespreken of deze rechtspraak ook onder vigeur van de Omgevingswet relevantie blijft behouden.
Geen nieuwe vvgb nodig bij ondergeschikte wijzigingen van de oorspronkelijke aanvraag
Nog niet zo lang geleden heeft de Afdeling een interessante uitspraak gedaan in een zaak over een omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonnepark van ongeveer 17 hectare in het buitengebied van Silvolde (ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:387). Het college van burgemeester en wethouders (B en W) van de gemeente Oude IJsselstreek is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) afgeweken van het bestemmingsplan. In dat verband heeft de betrokken raad een vvgb verleend. Een omwonende van het projectgebied en een belangenvereniging hebben tegen de omgevingsvergunning beroep ingesteld bij de rechtbank Gelderland. Dit beroep heeft geleid tot vernietiging van de omgevingsvergunning omdat (a) de onderliggende aanvraag ten onrechte niet mede betrekking had op de natuurvergunning (schending zogeheten aanhaakplicht) en (b) onvoldoende duidelijk was of het zonnepark brandveilig is. Vervolgens is de aanvraag gewijzigd zodat die ook ziet op het verbreden van een beheerpad en het verhogen van de ruimte onder een hekwerk. B en W hebben voor deze aanvraag een nieuwe omgevingsvergunning verleend. In hoger beroep voeren de omwonende en de belangenvereniging aan dat de initiatiefnemer van het zonneparkproject voorafgaand aan het verlenen van de nieuwe omgevingsvergunning de raad opnieuw om een vvgb had moeten vragen. De Afdeling volgt dit betoog niet en overweegt daartoe het volgende.
“12.1. Voor zover [partij] en de Vereniging beogen te betogen dat voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning van 15 november 2021, de raad een (nieuwe) verklaring van geen bedenkingen had moeten afgeven, volgt de Afdeling hen daarin niet. De raad heeft naar aanleiding van de oorspronkelijke aanvraag van 30 september 2019 op 24 september 2020 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Uit de omgevingsvergunning van 15 november 2021 en de (ongedateerde) brief van LC Energy, die deel uitmaakt van deze vergunning, volgt dat de aanvraag op twee punten is aangevuld na de uitspraak van de rechtbank. Ten eerste wordt het beheerpad verbreed en ten tweede wordt de ruimte onder het hekwerk verhoogd. Zoals is vermeld in de omgevingsvergunning, hebben deze wijzigingen betrekking op de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo. Uit de bepalingen van paragraaf 6.2 van het Bor volgt dat voor deze activiteiten geen verklaring van geen bedenkingen is vereist. Het college was daarom niet gehouden om opnieuw een verklaring van geen bedenkingen van de raad te verkrijgen.”
Deze overweging is naar mijn mening relevant voor de praktijk. Hieruit blijkt namelijk dat voor wijzigingen van een aanvraag geen (nieuwe) vvgb van de raad nodig is wanneer (a) deze wijzigingen enkel verband houden met de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘uitvoeren van een werk’, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en b, van de Wabo en (b) naar aanleiding van de oorspronkelijke aanvraag voor het project al een vvgb is verleend. Wanneer aan deze voorwaarden wordt voldaan, kunnen de wijzigingen dus zelfstandig door B & W worden vergund. Dit is een prettige conclusie voor de praktijk. Het komt voor dat een zonnepark bij realisatie afwijkt van het bouwplan zoals dat is vergund. Bijvoorbeeld omdat om innoverende redenen is gekozen voor andere type zonnepanelen of omdat deze zonnepanelen om redenen die verband houden met veiligheid of ecologie net wat verder van elkaar zijn gepositioneerd. Met deze uitspraak in de hand is goed verdedigbaar dat ook deze gevallen zelfstandig door B & W kunnen worden vergund en dus geen nieuwe vvgb van de raad nodig is.
Opvallend aan deze overweging is wel dat de Afdeling niet expliciet toetst of (ook) een omgevingsvergunning nodig is voor de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Ik kan mij voorstellen dat dit is omdat appellanten over dit onderwerp niets hebben aangevoerd of omdat de Afdeling meent dat de wijzigingen binnen de reikwijdte van de al verleende vvgb vallen. Als ook een vergunning nodig is voor de c-activiteit, wil dat niet zonder meer zeggen dat steeds een nieuwe vvgb is vereist. Ik wijs in dat verband op de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2205. Deze uitspraak gaat over een gewijzigde omgevingsvergunning ten behoeve van de realisatie van een zonnepark in Oldeberkoop. Daarin is geoordeeld dat als sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard, B & W niet gehouden zijn om, indien van toepassing, een nieuwe vvgb te vragen, omdat er geen reden is om aan te nemen dat de raad in dat geval tot een andere conclusie of motivering zal komen. Ook in het geval van het hier aan de orde zijnde zonnepark in Silvolde is mijns inziens sprake van ondergeschikte wijzigingen, zodat ook om die reden geen nieuwe vvgb nodig was. Wordt een aangevraagd project op basis waarvan de raad de vvgb heeft afgegeven zodanig gewijzigd dat niet gesproken kan worden van een wijziging van ondergeschikte aard, dan is wél een nieuwe vvgb nodig. Daarbij dient de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden gevolgd.
Ambtshalve onderzoek bestuursrechter bij ontbreken vereiste vvgb; nuancering lijn toepassing relativiteit bij procedurele normen?
Een andere intrigerende uitspraak van de Afdeling die ik graag wil bespreken gaat over een omgevingsvergunning voor de bouw van een extra stal die aan een exploitant van een varkenshouderij is verleend door B en W van de gemeente Hardenberg (ABRvS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3984). De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten: ‘bouwen van een bouwwerk’, ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’, ‘veranderen van een inrichting’ en ‘het handelen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, c, e en i, van de Wabo. Omdat B & W gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo, en het college van Gedeputeerde Staten (GS) van de provincie Overijssel toestemming hebben verleend voor het handelen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden, zijn B & W verplicht om een vvgb van de raad en GS te verkrijgen. Hier gaat het echter mis voor B & W. De rechtbank Overijssel vernietigt de omgevingsvergunning in het beroep dat daartegen is ingesteld, omdat de vereiste vvgb van de raad ontbreekt en GS alleen een ontwerp-vvgb hebben afgegeven. De exploitant stelt dat de rechtbank (a) buiten de omvang van het geding is getreden door te beoordelen of er een vvgb van de raad en GS ontbreekt, zonder dat de betrokken partijen hier een punt van hebben gemaakt, en (b) het ontbreken van een vvgb van GS in strijd met het relativiteitsvereiste heeft gebruikt als basis voor de vernietiging van de omgevingsvergunning. Volgens de exploitant strekt de grond voor vernietiging niet tot bescherming van de belangen van een omwonende, aangezien diegene op een aanzienlijke afstand van de Natura 2000-gebieden woont. De Afdeling verwerpt deze argumenten en overweegt als volgt.
7.1. (…) “Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3031, is de bevoegdheid van het college om een omgevingsvergunning te verlenen een kwestie van openbare orde. Dat betekent dat de rechtbank terecht ambtshalve heeft getoetst of, in het geval van de omgevingsvergunning voor de activiteit om af te wijken van het bestemmingsplan, een vvgb van de raad en in het geval van de omgevingsvergunning voor het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, een vvgb van gedeputeerde staten benodigd is. De rechtbank is dan ook niet buiten de omvang van het geding getreden en er is geen strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft daarbij terecht overwogen dat een definitieve vvgb van gedeputeerde staten benodigd is. Niet voldoende is dat een ontwerp-vvgb door gedeputeerde staten is afgegeven. Anders dan [appellant] stelt, heeft die ontwerp-vvgb door het besluit van 21 mei 2019 niet te gelden als een definitieve vvgb, omdat uit artikel 6.10a, eerste lid, van het Bor volgt dat slechts gedeputeerde staten het bevoegde gezag zijn om een dergelijke vvgb af te geven.”
Wat [appellant] in de tweede plaats betoogt, begrijpt de Afdeling zo dat de rechtbank het besluit van 21 mei 2019 ten onrechte heeft vernietigd wegens het ontbreken van een vvgb van gedeputeerde staten, omdat de normen uit de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), waaraan gedeputeerde staten een verzoek tot afgifte van een vvgb moeten beoordelen, niet strekken tot bescherming van de belangen van [partij]. De vernietiging van het besluit van 21 mei 2019 hangt echter niet samen met normen uit de Wnb, maar is gebaseerd op voorschriften uit de Wabo en het Bor over de bevoegdheid van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het verrichten van activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. Zoals hiervoor is overwogen, is deze bevoegdheid van het college een kwestie van openbare orde. De betekenis van deze kwesties is van zodanig groot belang voor de rechtsorde dat de gelding van de toepasselijke voorschriften moet worden verzekerd, ongeacht de wil, kennis of het belang van partijen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht ambtshalve getoetst aan de betreffende voorschriften uit de Wabo en het Bor en is de vernietiging van het besluit van 21 mei 2019 alleen al daarom niet in strijd met artikel 8:69a van de Awb.
Deze overweging verdient zeker aandacht in de praktijk. De Afdeling heeft namelijk expliciet gesteld dat de bestuursrechter verplicht is om ambtshalve te onderzoeken of een vvgb van de raad en/of GS vereist is. Deze koers verbaast mij niet. Eerder heeft de Afdeling al bepaald dat het ontbreken van de vereiste vvgb de bevoegdheid raakt om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen volgens artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 3°, van de Wabo. Dit wordt beschouwd als een kwestie van openbare orde, waardoor de rechtbank dit punt ambtshalve moet toetsen (zie ABRvS 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3031, r.o. 3.2, en ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2206, r.o. 5.3). Deze benadering wordt dus ook toegepast op het ontbreken van een definitieve vvgb in het natuurspoor. Goed om ook daar zekerheid over te hebben.
Verder is het opmerkelijk dat de Afdeling heeft geoordeeld dat het relativiteitsvereiste geen belemmering vormt voor de vernietiging van de omgevingsvergunning wegens het ontbreken van de vereiste vvgb. Volgens de Afdeling is het niet relevant of de onderliggende materiële normen (uit de Wnb) gericht zijn op het beschermen van de belangen van de partij die zich beroept op het ontbreken van de vereiste vvgb. De procedurele norm die bepaalt dat een omgevingsvergunning niet mag worden verleend zonder de vereiste vvgb heeft op zichzelf al betekenis, aangezien het een bevoegdheidskwestie betreft die essentieel is voor de openbare orde. Het belang hiervan voor de rechtsorde is zo groot dat de geldigheid van deze procedurele norm moet worden gewaarborgd, ongeacht de wil, kennis en belangen van de betrokken partijen. Met deze overweging zet de Afdeling een nieuwe koers uit ten opzichte van haar eerdere rechtspraak, waarin zij geen zelfstandige betekenis toekende aan de genoemde procedurele norm bij de toepassing van het relativiteitsvereiste. In die rechtspraak overwoog de Afdeling namelijk dat als een appellant beroepsgronden inbrengt die zijn eigen belangen betreffen en betrekking hebben op de desbetreffende materiële norm, er geen grond is om te concluderen dat de procedurele norm, die voorschrijft dat een omgevingsvergunning niet verleend mag worden zonder de vereiste vvgb, kennelijk niet bedoeld is ter bescherming van zijn belang (zie ABRvS 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2327, r.o. 2.2, ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, r.o. 10.48, ABRvS 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:645, r.o. 6.3, en ABRvS 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1086, r.o. 5.2). Het verbaast mij dat de Afdeling niet expliciet aangeeft dat zij een nieuwe benadering hanteert. Bovendien is onduidelijk of de nieuwe benadering ook van toepassing zal zijn op andere procedurele normen. Dit blijkt uit een recente zaak waarin een beroep werd gedaan op het recht op inspraak (ABRvS 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606). Daarin oordeelde de Afdeling namelijk uitdrukkelijk dat (a) in lijn met eerdere rechtspraak nog steeds geldt dat voor de inroepbaarheid van schending van een procedurele norm het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend is (r.o. 7.2 en 7.7), en nuanceert zij vervolgens dit uitgangspunt door te overwegen dat (b) uitsluitend vanwege Europese verplichtingen bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan de procedurele normen over het recht op inspraak wel zelfstandige betekenis toekomt (r.o. 7.8 en 7.9). Het lijkt er dus op dat de besproken nieuwe benadering een zeldzaam voorkomen heeft. Een heldere en expliciete overweging over de toepasselijkheid van de nieuwe benadering zou wenselijk zijn.
Omgevingswet
Met de naderende intrede van de Omgevingswet, die naar verwachting op 1 januari 2024 haar entree zal maken, komt er een einde aan de verklaring van geen bedenkingen en ontvouwt zich een tijdperk van vernieuwing. In de plaats van de verklaring van geen bedenkingen komt het advies met instemming (artikel 16.16 Omgevingswet). Niettemin blijft dit blog voorlopig nog even zijn relevantie behouden. De verklaring van geen bedenkingen blijft gedurende de overgangsperiode nog een tijd actueel. Om de overgang van het huidige naar het nieuwe stelsel soepel te laten verlopen, is er namelijk voorzien in overgangsrecht. Voor procedures die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet gestart zijn, zullen dus nog geen veranderingen optreden (zie voor omgevingsvergunningen artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet). Voor nieuwe aanvragen die na de inwerkingtreding van de Omgevingswet worden ingediend, zal een volledige behandeling plaatsvinden conform de instrumenten en regels die de Omgevingswet voorschrijft.
In dit blog vat ik de belangrijkste punten voor de praktijk als volgt samen:
- Als wijzigingen in een aanvraag waarvoor het bevoegd gezag de vvgb heeft afgegeven enkel betrekking hebben op de activiteiten zoals genoemd in artikel 2.1, lid 1, onder a en b, van de Wabo, dan is er geen nieuwe vvgb vereist;
- Als wijzigingen in een aanvraag waarvoor het bevoegd gezag de vvgb heeft afgegeven ook betrekking hebben op de c-activiteit, dan zijn B & W niet verplicht om een nieuwe vvgb aan te vragen als deze wijzigingen van ondergeschikt belang zijn;
- Als een aanvraag dusdanig wijzigt dat er geen sprake meer is van een wijziging van ondergeschikt belang, dan is er wel een nieuwe vvgb nodig. In dat geval moet de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb worden gevolgd;
- Als er in het laatste geval geen (volledige) vvgb is afgegeven, dan hebben B & W niet de bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen. De bestuursrechter is verplicht om te onderzoeken of de vereiste vvgb is afgegeven, zelfs als geen van de betrokken partijen dit aankaart. Als de vereiste vvgb ontbreekt, dan zal de bestuursrechter de omgevingsvergunning vernietigen. Het relativiteitsvereiste vormt hier geen belemmering.
- Volgens bestendige rechtspraak kan bij toepassing van het relativiteitsvereiste de schending van een procedurele norm niet los worden gezien van het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm. Uit één van de besproken uitspraken blijkt dat dit niet altijd het geval is. De Afdeling zal het relativiteitsvereiste niet langer tegenwerpen als een procedurele norm wordt ingeroepen die gaat over het ontbreken van de vereiste vvgb.
- Met de naderende intrede van de Omgevingswet komt het advies met instemming in de plaats voor de verklaring van geen bedenkingen. Lopende procedures van vóór de Omgevingswet blijven onveranderd, waardoor de besproken jurisprudentie nog wel even relevantie voor de praktijk zal blijven houden.