Kleine gebiedenregeling plan-mer-regelgeving: bestendiging Afdeling bestuursrechtspraak van het 1%-criterium

Voor plannen en programma’s geldt onder meer een plan-mer-plicht als ze het kader vormen voor besluiten met betrekking tot project-mer-beoordelingsplichtige projecten of wanneer er voor zo’n plan of programma een passende beoordeling moet worden gemaakt. Er bestaat een uitzondering op deze plan-mer-plicht wanneer het plan het gebruik bepaalt van kleine gebieden op lokaal niveau (‘kleine gebiedenregeling’).[1]

De uitzondering met betrekking tot de kleine gebieden op lokaal niveau, geldt voor gemeentelijke plannen die betrekking hebben op een gebied dat in verhouding tot het totale grondgebied van de gemeente klein is.^[2]

Onder de voor de Omgevingswet geldende mer-regelgeving bestond de kleine gebiedenregeling ook al, zij dat de reikwijdte ervan was beperkt tot situaties waarin er een plan-mer-plicht bestond vanwege het opstellen van een passende beoordeling.[3]

Jurisprudentie over de uitleg van de kleine gebiedenregeling onder het oude recht is tevens relevant voor dezelfde regeling in de Omgevingswet.

Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) op 21 december 2022 kon worden afgeleid dat wanneer een bestemmingsplan niet meer dan 1% van het grondgebied van de gemeente omvat (‘1%-criterium’), dat plan in ieder geval betrekking heeft op een klein gebied.^[4] Reden dat in die casus kon worden volstaan met een plan-mer-beoordeling.

Vandaag is een tweede uitspraak door de Afdeling gewezen over de kleine gebiedenregeling onder het oude recht. Daarin is het volgende overwogen[5]:

“8.2.    Vast staat dat ten behoeve van het bestemmingsplan een passende beoordeling is opgesteld, zodat in beginsel op grond van artikel 7.2a van de Wet milieubeheer een verplichting bestaat tot het opstellen van een MER. De vraag ligt voor of is voldaan aan de vereisten uit artikel 3 van het Besluit m.e.r., in het bijzonder of sprake is van een plan dat het gebruik bepaalt van een klein gebied. De beoordeling van de vraag of sprake is van een klein gebied, moet naar het oordeel van de Afdeling worden bezien in relatie tot het totale grondgebied van het bevoegde lokale gezag, zoals aangegeven in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2 van het Besluit m.e.r. De Afdeling baseert dat oordeel op het volgende. Uit de Nota van toelichting bij het Besluit m.e.r. (Stb. 2020, 528, blz. 7, 9 en 15) volgt dat de wetgever voor ogen had om aan te sluiten bij de criteria die volgen uit artikel 3 van de SMB-richtlijn (Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (PbEG 2001, L 197)). In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 21 december 2016, C 444/15, ECLI:EU:C:2016:978 (Associazione Italia Nostra Onlus) is een nadere uitleg van die criteria gegeven. Onder 73 heeft het Hof overwogen:

"Vastgesteld moet dan ook worden dat de Uniewetgever, door het begrip „kleine gebieden op lokaal niveau" te gebruiken, het grondgebied dat valt onder de bevoegdheid van de lokale instantie die het betrokken plan of programma heeft opgesteld en/of vastgesteld, als maatstaf heeft willen gebruiken. Aangezien het gebruik van „kleine gebieden" naast de bepaling op lokaal niveau als voorwaarde wordt gesteld, is het verder zo dat de omvang van het betrokken gebied, vergeleken met die van dat grondgebied, gering moet zijn."

8.3.    In haar uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910, heeft de Afdeling ten aanzien van een plangebied dat ongeveer 1% van het gehele grondgebied van een gemeente omvatte, geoordeeld dat dit kan worden aangemerkt als een ‘klein gebied’ als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, van het Besluit m.e.r. In de plan-m.e.r.-beoordeling wordt geconcludeerd dat de schaal en oppervlakte van het plan in relatie tot de omvang van de gemeente Hattem gering is. De Afdeling stelt vast dat de omvang van het plangebied minder dan 1% van het grondgebied van Hattem betreft. De Afdeling oordeelt daarom dat het plan betrekking heeft op het gebruik van een ‘klein gebied’ zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2 van het Besluit m.e.r.”

De Afdeling heeft het 1%-criterium onderbouwd en expliciet bestendigd. Daarmee kan mijns inziens worden gesproken van een lijn in de jurisprudentie. Overigens maakt dat niet dat wanneer een plan of programma procentueel meer grond van een gemeente omvat, er geen sprake is van een klein gebied. Dat zal nadere jurisprudentie moeten uitwijzen.[6]

Het 1%-criterium zal vaak toereikend zijn om een wijziging van omgevingsplan onder de kleine gebiedenregeling te laten vallen.

[1] Art. 16.36 lid 3 Ow.

[2] Art. 11.1 lid 4 Ob.

[3] Zie hierover mijn blog op onze website: Wijziging Besluit milieueffectrapportage: passende beoordeling bestemmingsplan leidt niet automatisch tot een plan-MER.

[4] ABRvS 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910, r.o. 33.1.

[5] ABRvS 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1183.

[6] De Advocaat-Generaal van het Hof van Justitie EU gaat bij de duiding van de kleine gebiedenregeling (die rechtstreeks is te herleiden tot de SMB-richtlijn) uit van een richtcijfer van 5% (ECLI:EU:C:2016:665, punt 68).