In ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3152, vernietigt de Afdeling een bestemmingsplan dat voorziet in de herontwikkeling van de Tweebosbuurt Zuid-Oost in de Afrikaanderwijk in Rotterdam. Die ontwikkeling impliceert de sloop van bestaande woningen en de bouw van maximaal 175 nieuwe woningen. De (kale) vernietiging is het gevolg van het verzuim van het gemeentebestuur van Rotterdam om een mer-beoordeling uit te voeren. De gelijkenis met de IJzergieterij Giethoorn-uitspraak dringt zich daarbij op. Ook daar had het ontbreken van een (toereikende) mer-beoordeling een fatale afloop voor het bestemmingsplan. Zie daarover de annotatie van Tessa Rötscheid en ondergetekende.
In de Tweebosbuurt Zuid-Oost-zaak achtte de gemeente Rotterdam een mer-beoordeling niet nodig omdat het nieuwe bestemmingsplan niet voorzag in een nieuwe planologische situatie, er per saldo meer woningen zouden worden gesloopt dan er met het plan mogen worden gebouwd en de impact van de beoogde situatie vergelijkbaar is met die van de bestaande situatie. De Afdeling maakt korte metten met deze argumentatie. De Afdeling overweegt:
“5.3. De Afdeling stelt voorop dat de door de raad aangehaalde omstandigheden, te weten, dat in het voorheen geldende plan al woningen mogelijk waren en dat er meer woningen worden gesloopt dan met dit plan mogen worden teruggebouwd, niet betekent dat op voorhand geen sprake is van een mer-beoordelingsplichtig stedelijk ontwikkelingsproject. De enkele omstandigheid dat een voorziene activiteit, in dit geval woningbouw, ook onder het voorheen geldende bestemmingsplan was toegestaan, betekent namelijk niet dat deze alleen al daarom is aan te merken als een bestaande, ongewijzigd blijvende voorziening waarvoor geen mer-(beoordelings)plicht bestaat (vergelijk de uitspraken van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1939, onder 21.4 en 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, onder 13.4). Door het slopen van de bestaande woningen is niet langer sprake van een bestaande, ongewijzigd blijvende voorziening die bij de bepaling of sprake is van een mer-beoordelingsplichtig stedelijk ontwikkelingsproject buiten beschouwing kan blijven.
5.4. Op basis van de voorliggende gedingstukken concludeert de Afdeling dat de ontwikkeling die met het plan mogelijk wordt gemaakt, samenhangt met de gehele herontwikkeling van de Tweebosbuurt. Dit volgt uit de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente Rotterdam en Vestia, die ook ziet op de in dit plan voorziene ontwikkeling van de woonblokken R en P3. Ook is van belang dat de gehele herontwikkeling van de Tweebosbuurt, dus inclusief de ontwikkeling die met het plan wordt mogelijk gemaakt, plaatsvindt in één aaneengesloten gebied. Aan deze herontwikkeling liggen ook dezelfde ruimtelijke en stedenbouwkundige motieven ten grondslag. Verder wordt het project door één initiatiefnemer in samenwerking met de gemeente gerealiseerd, te weten Vestia, op basis van één integrale planning. Tot slot is ten behoeve van de gehele herontwikkeling een financiële haalbaarheidsstudie opgesteld. De raad heeft geen redenen aangedragen waarom desondanks geen sprake is van één samenhangend project. (…)
5.5. De herontwikkeling van de Tweebosbuurt, dus inclusief de ontwikkeling die met het plan wordt mogelijk gemaakt, ziet volgens de samenwerkingsovereenkomst op de sloop van 599 woningen, de renovatie van 95 woningen en de nieuwbouw van 374 woningen. Met de Bewonersvereniging en anderen is de Afdeling van oordeel dat deze herontwikkeling, gelet op de aard en de omvang ervan, moet worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in kolom I van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer.
Dat de ontwikkeling van de Tweebosbuurt al grotendeels mogelijk is op grond van onherroepelijke bestemmingsplannen, zoals de raad stelt, betekent niet dat er nooit een mer-(beoordelings-)plicht voor een later ruimtelijk besluit kan bestaan (vergelijk de uitspraak van 28 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1675, onder 2.8). Het is niet gebleken dat voor een eerder ruimtelijk besluit dat voorziet in (een deel van) de herontwikkeling van de Tweebosbuurt, al een mer(-beoordeling) is verricht.
Weliswaar worden ook in het geval van de gehele herontwikkeling van de Tweebosbuurt de drempelwaarden in kolom 2 van categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage niet overschreden, maar dat neemt niet weg dat op grond van artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit mer een zogenoemde vormvrije mer-beoordeling moet worden verricht. Het is niet gebleken dat voor een eerder ruimtelijk besluit dat voorziet in (een deel van) dit stedelijk ontwikkelingsproject zo’n mer-beoordeling is verricht of een MER is opgesteld. Ook voor het onderhavige plan is geen (vormvrije) mer-beoordeling verricht en is geen mer-beoordelingsbesluit, als bedoeld in paragraaf 7.6 van de Wet milieubeheer, genomen. Daarom is de Afdeling van oordeel dat niet is voldaan aan de in artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit mer neergelegde verplichting de daar genoemde artikelen uit de Wet milieubeheer toe te passen (vergelijk de uitspraken van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2453, onder 6.4 en 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298, onder 7.3).
Dit leidt tot de volgende conclusie. Zoals hiervoor is overwogen, zijn er op basis van het dossier concrete aanwijzingen dat bij de herontwikkeling van de Tweebosbuurt sprake is van een samenhangend project. Indien de raad van mening blijft dat bij die herontwikkeling, ondanks de onder 5.4 genoemde feiten, toch geen sprake is van een samenhangend project dat voor de toepassing van de mer-regelgeving heeft te gelden als één stedelijk ontwikkelingsproject, dan dient hij dit alsnog toereikend te motiveren. Daarbij geldt voorts nog het volgende. De ontwikkeling, voorzien in het plan "Tweebosbuurt Zuid-Oost", moet, gelet op de aard en omvang ervan, worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in kolom I van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. Hiervoor heeft de raad geen (vormvrije) mer-beoordeling verricht. De raad moet in dit geval voor het plan alsnog een (vormvrije) mer-beoordeling verrichten.
Als de raad daarentegen meent dat de herontwikkeling van de hele Tweebosbuurt wel heeft te gelden als één stedelijk ontwikkelingsproject, dan moet de raad alsnog een (vormvrije) mer-beoordeling voor dit gehele stedelijk ontwikkelingsproject verrichten.”
De overwegingen van de Afdeling zijn in lijn met eerdere jurisprudentie, hetgeen door de gerichte verwijzingen naar eerdere uitspraken ook inzichtelijk wordt gemaakt. De voorliggende uitspraak kan dus niet als een volslagen verrassing worden gezien. Los daarvan had het gezien de zware juridische gevolgen van het niet uitvoeren van een mer-beoordeling wellicht meer voor de hand gelegen om zekerheidshalve toch een (vormvrije) mer-beoordeling, eventueel nog lopende de beroepsprocedure, te verrichten. De meeste, zo niet alle, daarvoor benodigde informatie zal in het kader van de onderbouwing van het bestemmingsplan al voorhanden zijn geweest. De bestemmingsplanprocedure zou ook niet of nauwelijks zijn vertraagd door een mer-beoordeling aangezien daaraan weinig procedurele eisen zijn verbonden. Omdat de gemeente Rotterdam nog niet zo lang geleden al nadrukkelijk is geconfronteerd met de fatale gevolgen van het verzuim om een mer-beoordeling voor een bestemmingsplan te maken (zie de uitspraak inzake het woningbouwproject de Nieuwe Wielewaal; ABRvS 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298, is het opmerkelijk dat het Rotterdamse gemeentebestuur kennelijk voor een uitsluitend principiële lijn heeft gekozen.