Julian Kevelam
21.1 Beknopte beschrijving van de functie en betekenis van adviesorganen en adviseurs in het omgevingsrecht
Adviesorganen en adviseurs hebben een belangrijke rol in het omgevingsrecht. Anders gesteld, zonder adviesorganen en adviseurs is de uitvoering en (het oordelen over) de toepassing van wet- en regelgeving in het omgevingsrecht in feite niet mogelijk. Bestuursorganen beschikken immers veelal niet over alle vereiste kennis om besluiten te kunnen nemen op het gehele terrein van de fysieke leefomgeving. Het kan dan gaan om technische kennis over geluid, verkeer, stikstof, enzovoort, maar ook om onderwerpgerelateerde kennis over specifieke deelgebieden binnen het omgevingsrecht, zoals welstand. Om deze besluiten te kunnen nemen laten zij zich – verplicht of onverplicht en gevraagd of ongevraagd – adviseren. Het kan ook zijn dat een adviesrol gewenst is om een onafhankelijk oordeel te kunnen verkrijgen over (bijvoorbeeld) bepaalde onderzoeken die ten grondslag worden gelegd aan een besluit of met het oog op het behartigen van bepaalde belangen. Denk daarbij aan een bestuursorgaan dat iets wil kunnen vinden van een ontwikkeling die wordt gerealiseerd op zijn grondgebied. De bestuursrechter ziet zich verder soms genoodzaakt om alvorens te kunnen oordelen in een concrete kwestie, zich over feitelijke en technische aangelegenheden te laten adviseren. Adviesorganen en adviseurs zijn dus onmisbaar voor een werkbaar omgevingsrecht. Adviesorganen en adviseurs kunnen op wettelijk niveau zijn geregeld, maar ook door middel van een apart besluit worden ingesteld of aangewezen. Adviesorganen en adviseurs kunnen ‘slechts’ een adviesrol hebben, maar aan hen kan ook een instemmingsrecht zijn toegekend.
21.2 Beschrijving structuur hoofdstuk 17 Ow en de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de voorheen geldende regelgeving
21.2.1 Structuur hoofdstuk 17 Ow
In hoofdstuk 17 Ow is een regeling opgenomen van organen die een adviserende taak hebben op het terrein van de fysieke leefomgeving. Dit hoofdstuk bestaat uit drie afdelingen, te weten: afdeling 17.1 (adviesorganen op rijksniveau), afdeling 17.2 (adviesorganen op gemeentelijk niveau) en afdeling 17.3 (adviseurs die niet als adviesorganen zijn aan te merken).
In de Omgevingswet wordt dus een onderscheid gemaakt tussen ‘adviesorganen’ en ‘adviseurs’. Zowel adviesorganen als adviseurs hebben een adviserende taak op het terrein van de fysieke leefomgeving. Commissies die worden ingesteld om bestuursorganen van advies te dienen, worden onder de Omgevingswet als adviesorgaan aangemerkt. De regeling van adviseurs is bedoeld voor adviseurs die niet zijn aan te merken als adviesorgaan onder de Omgevingswet. Dit is bijvoorbeeld het geval indien het advies zich niet richt tot bestuursorganen of als adviseurs over eigen bevoegdheden beschikken. De in paragraaf 3.3 Awb opgenomen (algemene) regeling over adviseurs is (voor zover relevant) ook van toepassing op adviesorganen in het omgevingsrecht als bedoeld in hoofdstuk 17 Ow en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving.
21.2.2 Belangrijkste wijzigingen ten opzichte van voorheen geldende regelgeving
In algemene zin zijn de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van het oude recht dat ingevolge de Omgevingswet minder adviesorganen verplicht dienen te worden ingesteld en dat waar mogelijk gebruik wordt gemaakt van standaardbepalingen voor de regulering van adviesorganen onder de Omgevingswet. Zo wordt een aantal bepalingen van de Kaderwet adviescolleges van toepassing verklaard op adviesorganen in de Omgevingswet. Hiermee wordt beoogd bij te dragen aan een vermindering van het aantal bepalingen dat adviesorganen reguleert en wordt een eenduidige grondslag geboden voor de instelling van adviesorganen op rijks- en gemeentelijk niveau.[1]
Ten opzichte van de wetgeving zoals die vigeerde voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is een aantal adviesorganen vervallen.[2] In de eerste plaats zijn de provinciale planologische commissie (opgenomen in art. 9.1 Wro) en de provinciale milieucommissie (opgenomen in art. 2.41 Wm) niet teruggekeerd in de Omgevingswet. De regering is namelijk van mening dat het in lijn met de beginselen van decentralisatie wenselijk is om het aan de provincie- en gemeentebesturen over te laten om zich al dan niet te laten adviseren over de beleids- en besluitvorming op het terrein van de fysieke leefomgeving door middel van een daartoe ingestelde commissie. De Provinciewet en de Gemeentewet bieden daarvoor volgens de regering een toereikende basis.
In de tweede plaats is er in de Omgevingswet voor geopteerd om de keuze voor een adviserende commissie voor welstand of een stadsbouwmeester aan de gemeenten zelf over te laten. Artikel 8 lid 5 Woningwet (Ww) gaf aan dat de bouwverordening regels bevat over de samenstelling, inrichting en werkwijze van de welstandscommissie (of, als niet wordt gekozen voor een dergelijke commissie, regels over de rol en de functie van de stadsbouwmeester). De regering heeft in lijn met eerdere mededelingen aan de Tweede Kamer voorgesteld deze verplichting niet te continueren.[3] Dit komt voort uit een op een kabinetsstandpunt – aangaande het functioneren van het welstandstoezicht – gebaseerde evaluatie.[4] Daaruit volgde dat de toetsing van bouwplannen mogelijk is door de in een welstandsnota vastgelegde beleidsregels, ook zonder dat daarbij advies wordt ingewonnen van een welstandscommissie. Om deze reden is de plicht om advies in te winnen bij een welstandscommissie al eerder geschrapt uit het Besluit omgevingsrecht.[5]
In de derde plaats is het verkeers- en vervoersberaad op nationaal en provinciaal niveau (art. 13 Planwet verkeer en vervoer) niet in de Omgevingswet overgenomen. Dat beraad was primair belast met het bewerkstelligen van onderlinge afstemming van het verkeers- en vervoerbeleid. De regering meent dat een wettelijke regeling voor deze vorm van beleidsafstemming niet nodig is omdat op veel verschillende onderdelen van het beleid voor de fysieke leefomgeving uiteenlopende vormen van en voorzieningen voor beleidsafstemming bestaan. Omwille van deregulering is deze regeling niet teruggekeerd in de Omgevingswet.
In de vierde plaats is de rol van de Technische Commissie Bodem als vaste adviescommissie komen te vervallen. In lijn met het kabinetsbeleid om nieuwe vaste adviesraden en -commissies op rijksniveau te bezien op hun nut en noodzaak is daartoe besloten. De algemene advieswerkzaamheden van de commissie zijn in 2016 beëindigd.[6] In de brede context en integrale benadering van de fysieke leefomgeving pasten de werkzaamheden van een sectorale commissie niet langer.[7]
Ten slotte is en blijft de Commissie genetische modificatie geregeld in paragraaf 2.3 Wm. Deze commissie adviseert onder andere over besluitvorming betrekking hebbende op het vervaardigen of handelen met genetisch gemodificeerde organismen. Deze paragraaf wordt niet overgeheveld naar de Omgevingswet.
21.3. Adviesorganen op rijksniveau
21.3.1 Algemeen (inclusief relatie met Kaderwet adviescolleges)
Het uitgangspunt is dat de adviesorganen op rijksniveau bij AMvB worden geregeld. Artikel 17.6 Ow biedt daartoe de mogelijkheid. Alleen de Commissie mer en de wetenschappelijke autoriteit CITES zijn reeds bij wet ingesteld.[8] Er is daarbij geen beperking aangebracht in het aantal in te stellen adviesorganen op rijksniveau, omdat het aantal bij AMvB in te stellen adviesorganen op rijksniveau op voorhand niet is vast te stellen.[9]
In paragraaf 17.1.1 Ow zijn de algemene bepalingen opgenomen die ingevolge artikel 17.1 Ow van toepassing zijn op alle adviesorganen op rijksniveau. Deze bepalingen gelden dus niet voor adviesorganen op gemeentelijk niveau of de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB), omdat de gemeente geen adviesorgaan op rijksniveau is, en omdat de STAB geen adviesorgaan is, maar wel een adviseur.[10] De relevante bevoegdheden in deze paragraaf worden toebedeeld aan de minister van IenW of een andere – ter zake verantwoordelijke – minister.[11]
Zo benoemt en ontslaat de minister van IenW of een andere ter zake verantwoordelijke minister op grond van artikel 17.2 lid 1 de voorzitters en leden van een adviesorgaan op rijksniveau.[12] Zij kunnen overigens ook op eigen initiatief ontslag nemen door de betrokken minister hiervan schriftelijk op de hoogte te stellen. Hiervoor is de instemming van de betrokken minister niet vereist. Hoewel deze adviesorganen geen adviescolleges zijn in de zin van de Kaderwet adviescolleges, en deze wet daarom niet zonder meer van toepassing is op deze adviesorganen, bevat de Kaderwet adviescolleges enkele regels die goed toepasbaar zijn op de in afdeling 17.1 Ow geregelde adviesorganen op rijksniveau. Om die reden zijn de in artikel 17.2 lid 2 Ow genoemde artikelen van de Kaderwet adviescolleges van toepassing verklaard op de adviesorganen op rijksniveau. De toepasselijkheid van deze bepalingen zorgt voor uniformiteit en aansluiting bij de regeling voor de adviescolleges als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges.[13] De Kaderwet adviescolleges stelt bijvoorbeeld regels omtrent de (her)benoeming van leden, de samenstelling, verplichtingen en bevoegdheden van adviesorganen.
Voorts kunnen over de samenstelling, inrichting en werkwijze van een adviesorgaan op rijksniveau overeenkomstig artikel 17.3 Ow nadere regels worden gesteld. Deze nadere regels kunnen betrekking hebben op het aantal leden, het werken met subcommissies, werkgroepen en externe adviseurs.[14]
Tot slot zendt – indien toepassing is gegeven aan artikel 21 Kaderwet adviescolleges – het adviesorgaan het reglement van orde aan de minister van IenW of een andere ter zake verantwoordelijke minister ex artikel 17.4 Ow.[15] Artikel 21 Kaderwet adviescolleges bepaalt dat een adviescollege een reglement van orde kan vaststellen waarin zijn werkwijze nader wordt uitgewerkt. Dit is niet verplicht, ook niet voor de adviesorganen op rijksniveau als bedoeld in afdeling 17.1 Ow. Indien deze adviesorganen daar evenwel toe overgaan, dienen zij dit reglement toe te zenden aan de minister van IenW of een andere ter zake verantwoordelijke minister.[16]
21.3.2 Commissie voor de milieueffectrapportage
Onder meer ter uitvoering van artikel 6 SMB-richtlijn, dat verplicht tot kwaliteitsborging voor strategische mer-beoordelingen, bepaalt artikel 17.5 lid 1 Ow dat er een Commissie mer is. Dit is een onafhankelijke commissie van deskundigen. Het deskundigenbestand bestaat grotendeels uit mensen uit de wetenschappelijke wereld, kennisinstituten en adviesbureaus. De belangrijkste taak van de Commissie mer is om de kwaliteit van MER’en te toetsen door het uitbrengen van een toetsingsadvies. Indien de commissie om advies wordt gevraagd, wordt in de praktijk normaal gesproken een uit twee tot zes leden tellende werkgroep samengesteld. De werkgroep brengt namens de Commissie mer het advies uit. Bij de samenstelling van een werkgroep wordt gelet op de voor het specifieke geval gewenste deskundigheid, waarbij de onafhankelijkheid van de leden wettelijk is geborgd. In artikel 17.5 lid 2 Ow is de onafhankelijkheid van deze commissie bij amendement in de Omgevingswet verankerd. In hoofdstuk 12 Ob zijn nadere regels gesteld over de Commissie mer.[17]
De Commissie mer heeft een secretaris en een bureau dat onder leiding staat van de secretaris. De (voorzitter van de) Commissie mer benoemt zelf haar secretaris. Om die reden is de Commissie mer uitgezonderd van de overeenkomstige toepassing van artikel 15 lid 5 Kaderwet adviescolleges, dat bepaalt dat de minister de secretaris van een adviesorgaan benoemt.[18] De Commissie mer werkt als opgemerkt met werkgroepen, bestaande uit leden van de Commissie mer en adviseurs, die het advies uitbrengen. Nu artikel 20 Kaderwet adviescolleges vereist dat de meerderheid van de leden van een adviesorgaan instemt met het advies, is de Commissie mer uitgezonderd van de overeenkomstige toepassing van dat artikel.[19]
Een wijziging ten opzichte van het oude recht (art. 2.19 Wm) is dat er geen sprake meer is van benoeming en ontslag van de voorzitter en de leden door de Kroon op gezamenlijke voordracht van de minister van IenW, de minister van EZK en de minister van OCW. Omwille van vereenvoudiging van de procedure is dit beperkt tot benoeming en ontslag door de minister van IenW.
21.3.3 Wetenschappelijke autoriteit CITES
Via artikel 17.5a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet is er een wetenschappelijke autoriteit CITES ingesteld. Deze fungeert als wetenschappelijke autoriteit als bedoeld in artikel 13.2 lid 2 Cites-basisverordening en speelt een belangrijke rol bij de verlening van vergunningen en de afgifte van wederuitvoercertificaten ter uitvoering van de Cites-basisverordening. Deze verordening beoogt de handel en het vervoer in beschermde soorten (dieren en planten) te reguleren. De wetenschappelijke autoriteit CITES bestaat uit ten minste vijf en ten hoogste negen leden, de voorzitter daaronder begrepen.[20] De leden bezitten deskundigheid op het gebied van natuurbescherming, welzijn van dieren en opvang van dieren.[21] De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) benoemt en ontslaat leden van de wetenschappelijke autoriteit CITES.
21.3.4 OCW-schadebeoordelingscommissie archeologische rijksmonumenten
Door middel van artikel 12.6 Ob is er een OCW-schadebeoordelingscommissie archeologische rijksmonumenten ingesteld. Deze commissie heeft tot taak advies uit te brengen over schadevergoeding (nadeelcompensatie), voor zover de schade voortvloeit uit beslissingen op aanvragen om omgevingsvergunningen voor rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot een archeologisch monument. Artikel 12.7 Ob bepaalt vervolgens dat deze commissie uit ten hoogste zeven leden bestaat. Het advies kan ook over de hoogte van de schadevergoeding gaan. De kosten van het advies van de OCW-schadebeoordelingscommissie komen voor rekening van de minister van OCW. Benoeming en ontslag van leden van de commissie geschiedt eveneens door de minister van OCW.
21.4 Adviesorganen op gemeentelijk niveau
21.4.1 Algemeen
Uitgangspunt is dat het de gemeenten in beginsel vrijstaat om te bepalen wanneer, onder welke omstandigheden of in welke situaties, waarover en bij wie advies wordt ingewonnen. Wel is in artikel 17.9 lid 1 Ow een verplichting opgenomen voor de gemeenteraad om een commissie in te stellen die in ieder geval tot taak heeft te adviseren over de aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit, met betrekking tot een monument (voor zover het dus andere dan archeologische monumenten betreft). Over deze commissie handelt paragraaf 21.4.2.
In paragraaf 17.2.1 Ow zijn de algemene bepalingen opgenomen ten aanzien van de adviesorganen op gemeentelijk niveau. Ingevolge artikel 17.7 lid 1 Ow stelt de gemeenteraad het aantal leden en de benoemingstermijn vast van een op grond van deze afdeling ingesteld gemeentelijk adviesorgaan. Op grond van artikel 17.7 lid 2 Ow benoemt en ontslaat de gemeenteraad de leden van een gemeentelijk adviesorgaan. Deze regeling sluit aan bij de voorheen geldende regeling voor de welstandscommissie en de commissie voor de monumentenzorg.[22] Volgens de memorie van toelichting is gekozen voor een algemene bepaling, omdat er wellicht in de toekomst nog meer gemeentelijke adviesorganen zullen worden opgenomen in afdeling 17.2 Ow.[23] Voorts is in artikel 17.8 Ow de eis opgenomen dat leden van het gemeentebestuur geen lid mogen zijn van een gemeentelijk adviesorgaan, hetgeen de enige wettelijke eis is over onverenigbaarheid van functies. Met gemeentebestuur wordt in dit geval niet alleen gedoeld op het college van B&W, maar ook op de gemeenteraad.[24] Deze eis is gerelateerd aan de scheiding tussen bestuur (het college van B&W) en controle op het bestuur (gemeenteraad). De gemeentelijke adviescommissie is bedoeld om het college van B&W te adviseren. Daarom kan het college van B&W geen onderdeel zijn van de adviescommissie. De gemeenteraad kan bij zijn benoemingenbeleid overigens nog andere voorwaarden stellen voor de benoeming van leden van gemeentelijke adviescolleges.[25]
Paragraaf 17.2.2 Ow bevat met artikel 17.9 Ow nog een aantal bepalingen dat de gemeentelijke adviescommissie reguleert. Onderdelen daarvan zien specifiek op de taak van de commissie als het gaat om de advisering over aanvragen omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument en worden in paragraaf 21.4.2 besproken.
Ingevolge artikel 17.9 lid 3 Ow baseert de commissie haar advies – voor zover van toepassing – op de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de beleidsregels (als bedoeld in art. 4.19 Ow, te weten beleidsregels voor de beoordeling of een bouwwerk aan de regels over het uiterlijk van bouwwerken voldoet). Voorts zijn de adviezen van de commissie deugdelijk gemotiveerd en dienen zij schriftelijk openbaar te worden gemaakt.[26] Verder zijn de door de commissie gehouden vergaderingen in beginsel openbaar.[27] De commissie dient de gemeenteraad elk jaar een verslag toe te zenden over de door haar verrichte werkzaamheden.[28] Het is tot slot voor een gemeente mogelijk om een aanvullende regeling te treffen voor (bijvoorbeeld) de werkwijze tijdens vergaderingen van een adviesorgaan en het betrekken van het publiek daarbij. Dit zou kunnen plaatsvinden door opname in een beleidslijn of een reglement, maar volgens de regering ook in de vorm van regels in een omgevingsplan.[29]
Zoals hiervoor reeds opgemerkt, is het uitgangspunt dat het de gemeenten vrijstaat om te bepalen wanneer, onder welke omstandigheden of in welke situaties, waarover en bij wie advies wordt ingewonnen. Zo is het college van B&W bij de verlening van een omgevingsvergunning het bevoegd gezag en maakt het bij de beoordeling van een aanvraag omgevingsvergunning gebruik van (interne en externe) adviseurs. De vraag of en wanneer advies wordt ingewonnen, zou bijvoorbeeld kunnen afhangen van de kennis die de gemeente reeds in huis heeft, de voor de activiteit geldende beoordelingsregels (het toetsingskader) of de concrete gevallen waarin het nodig is om extra aandacht te besteden aan de motivering van (onderdelen van) het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat de in te winnen adviezen in het kader van de verlening van omgevingsvergunningen meestal betrekking hebben op technische aspecten als externe veiligheid, geluid, bodem, verkeer en luchtkwaliteit. Voorts is het mogelijk dat gemeenten zich laten adviseren over onderwerpen die betrekking hebben op ruimtelijke, stedenbouwkundige en architectonische kwaliteit of het uiterlijk van bouwwerken (welstand). Er kunnen adviesorganen worden ingesteld zoals een welstandscommissie, kwaliteitsteam, stadsbouwmeester, stadsarchitect of supervisor. Een andere mogelijkheid betreft de benoeming van een generieke adviescommissie die adviseert over aspecten van omgevingskwaliteit bij het verlenen van omgevingsvergunningen. Tot slot kunnen gemeenten speciaal samengestelde adviesteams (de zogenoemde quality teams) of supervisoren laten werken, die zich specifiek richten op bijvoorbeeld (her)ontwikkelingsgebieden of bepaalde onderwerpen.[30] Dergelijke adviesorganen zouden ook een rol kunnen krijgen bij de voorbereiding van een omgevingsvisie of een omgevingsplan. Het advies kan bijvoorbeeld zien op de toepassing van bepaalde regels, het interpreteren of uitwerken van gegevens of het verrichten van onderzoek op een locatie.[31] Hiermee wordt beoogd om de regeldruk te beperken en de nodige flexibiliteit te bieden.
Opmerking verdient dat de Adviesgroep Wonen en Cultuur heeft aanbevolen om op gemeentelijk niveau een commissie omgevingskwaliteit voor te schrijven die als taak zou moeten hebben te adviseren over aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit, wanneer het geen archeologische monumenten betreft. Voorts zou deze commissie moeten adviseren over onderwerpen op het gebied van omgevingskwaliteit die het college van B&W aan haar zou willen voorleggen. De regering heeft dit advies evenwel niet overgenomen, omdat het uitgangspunt is dat de Omgevingswet niet meer verplichtingen schept dan nodig.[32] De Omgevingswet stelt het instellen van een gemeentelijke adviescommissie voor andere taken dan het adviseren omtrent monumentenzorg niet verplicht. Voorts zou een wettelijke verplichting op gespannen voet staan met het kabinetsstandpunt over welstandstoezicht.[33] Hierbij wordt onder meer uitgegaan van een verdere integratie van het welstandsbeleid binnen het ruimtelijke instrumentarium en is aangegeven dat welstandscommissies niet meer wettelijk verplicht hoeven te zijn.
21.4.2 Gemeentelijke adviescommissie
In de Omgevingswet is een verplichting opgenomen voor het instellen en raadplegen van de gemeentelijke adviescommissie.[34] Op grond van artikel 17.9 lid 1 Ow stelt de gemeenteraad een commissie in die in ieder geval tot taak heeft te adviseren over de aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit, met betrekking tot een monument.[35] Deze commissie is als adviseur voor omgevingsvergunningaanvragen voor deze rijksmonumentenactiviteiten aangewezen op grond van artikel 16.15a onder c sub 1 Ow jo. artikel 4.22 lid 1 aanhef en onder a Ob. Onder rijksmonumentenactiviteit wordt in de Omgevingswet verstaan een activiteit inhoudende het slopen, verstoren, verplaatsen, of wijzigen van een rijksmonument of een voorbeschermd rijksmonument of het herstellen of gebruiken waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.[36]
De taak van deze commissie betreft dus (in ieder geval) de taak zoals die is geregeld in artikel 15 Mw 1988.[37] De regering vindt het wenselijk om een regeling over deze taak te continueren in de Omgevingswet. Het betreft dan ook een neutrale overheveling uit de Monumentenwet 1988 (Mw 1988).[38] Deze commissie is de enige adviseur over aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit, indien de minister van OCW (namens deze de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed) niet adviseert. In het stelsel van de monumentenzorg is deze adviestaak van groot belang, omdat de gemeente een grote verantwoordelijkheid heeft om het besluit op de aanvraag zorgvuldig te onderbouwen.[39]
Voor omgevingsvergunningaanvragen voor archeologische rijksmonumenten geldt dat de minister van OCW adviseur is voor deze aanvragen.[40] Daarnaast behoeft de voorgenomen beslissing op deze aanvragen instemming van diezelfde minister.[41] De minister van OCW heeft dus een beslissende stem, net als onder de Monumentenwet 1988. Gemeenten hebben evenwel de mogelijkheid om de gemeentelijke adviescommissie te betrekken bij de voorbereiding van een besluit op een aanvraag van een dergelijke omgevingsvergunning.[42]
Het staat de gemeenteraad vrij om deze commissie een bredere adviestaak toe te bedelen. Dit brengt tot uitdrukking dat de adviestaken van de commissie de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in bredere zin kunnen betreffen en zich niet hoeven te beperken tot de aanvragen om een omgevingsvergunning voor rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot een monument. Wettelijk is in ieder geval geregeld dat het college van B&W de commissie tevens advies kan vragen over het ontwikkelen van beleid voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.[43] Omdat het hierbij niet gaat om een aanvraag om een besluit op grond van de Omgevingswet is artikel 16.15 Ow niet op dit adviesrecht van toepassing. Daarom is dit adviesrecht geregeld in artikel 17.9 Ow.[44]
Deze mogelijkheid bestaat naast de gevallen waarin de commissie ex artikel 16.15 lid 1 Ow wettelijk als adviseur is aangewezen. Deze aanwijzing als adviseur heeft (naast de hiervoor genoemde adviestaak ten aanzien van de rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument) betrekking op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een andere activiteit, als het betreft een door de gemeenteraad aangewezen geval of als het college van B&W daartoe aanleiding ziet. Dit is bepaald in artikel 16.15a onder c sub 2 Ow jo. 4.22 lid 1 aanhef en onder b Ob. Denkbaar is dat de gemeenteraad gebieden aanwijst waarin voor activiteiten adviezen moeten worden gevraagd. Ook kan het college van B&W, indien gewenst, in alle andere gevallen zelfstandig besluiten om advies te vragen aan de commissie. Naast gevallen waarin het college verplicht is of zelf aanleiding ziet om advies te vragen aan de gemeentelijke adviescommissie, kan het eveneens advies vragen aan andere partijen, zoals kwaliteitsteams.
Artikel 4.22 lid 2 Ob bepaalt dat als het college van B&W geen bevoegd gezag is voor de aanvraag om omgevingsvergunning als hiervoor bedoeld, maar adviseur, de commissie ook adviseur is. Het advies van de commissie richt zich dan tot het college in plaats van tot het bevoegd gezag. Het tweede lid verzekert via de figuur van een getrapt adviesrecht dat ook als het college van B&W geen bevoegd gezag is om te beslissen op een dergelijke aanvraag, maar adviseur, het adviesrecht van de commissie van toepassing blijft. De commissie kan namelijk alleen aan het college en niet aan een ander bestuursorgaan adviseren als dat bevoegd gezag is. Het zal daarbij gaan om meervoudige aanvragen om een omgevingsvergunning waarvan naast een of meer van de activiteiten, een magneetactiviteit van de provincie of een minister deel uitmaakt.[45]
Artikel 17.9 lid 3-6 Ow bevat enige randvoorwaarden voor de professionaliteit van de commissie.[46] Binnen deze commissie zijn enkele leden deskundig op het gebied van de monumentenzorg, die in ieder geval worden betrokken bij de advisering over een rijksmonumentenactiviteit.[47] Het is daarbij volgens de regering mogelijk gebruik te maken van een regionale commissie of gecombineerde welstands- en monumentencommissie.[48] Voorop dient te staan dat de leden met deskundigheid op het gebied van de monumentenzorg betrokken dienen te worden bij een advies over een rijksmonumentenactiviteit en dat de uitgangspunten die gelden voor de beoordeling van een rijksmonumentenactiviteit bij de totstandkoming van dit advies in acht worden genomen.[49] Er worden ook eisen gesteld aan het advies van de commissie. Bij een advies over een rijksmonumentenactiviteit neemt de commissie de uitgangspunten als bedoeld in artikel 5.22 Ow in acht, te weten de beoordelingsregels voor een aanvraag omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit.[50]
Van belang is nog op te merken dat de specifieke naamgeving van de commissie met een nota van wijziging is geschrapt. De naam van de commissie was eerst ‘commissie voor de monumentenzorg’. De naamgeving is gewijzigd, omdat gemeenten aan deze commissie een bredere adviestaak mogen toebedelen. Het is dan volgens de regering duidelijk dat het werkterrein en de samenstelling van deze commissie kan worden verbreed tot het domein van ruimtelijke kwaliteit. De achterliggende reden voor de wettelijke verplichting tot het instellen van een gemeentelijke adviescommissie met een specifieke wettelijke taak op het gebied van monumentenzorg lijkt er (mede) uit te bestaan dat het voor monumenten niet mogelijk is om – anders dan bijvoorbeeld welstandseisen – op een zinvolle wijze van tevoren voorspelbare beoordelingscriteria vast te leggen waaraan een aanvraag voor een wijziging van een monument moet voldoen om voor (omgevings)vergunningverlening in aanmerking te komen. Elk initiatief tot (bijvoorbeeld) wijziging, sloop of ontsierend gebruik dient te worden beoordeeld en afgewogen tegen het behoud van de waarden van het monument. Het behoud van het monument en zijn monumentale waarden staat voorop. Een gemeentelijke adviescommissie speelt hierbij een belangrijke rol, omdat zij in elk individueel geval een deskundig oordeel kan vormen over de impact van de voorgenomen activiteit(en) op de monumentale waarden en of de activiteit in overeenstemming is (te brengen) met het belang van de monumentenzorg.[51] Zie voor de overige (algemene) eisen die aan deze commissie worden gesteld paragraaf 21.4.1.
21.5 Adviseurs die niet zijn aan te merken als adviesorganen
21.5.1 Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB)
Afdeling 17.3 Ow bevat een aparte afdeling voor de regeling van adviseurs die niet zijn aan te merken als adviesorganen. Deze adviseurs zijn vanwege hun eigenstandige karakter naast de adviesorganen geplaatst. Paragraaf 17.1.1 Ow is niet van toepassing op deze adviseurs.[52] De regeling heeft momenteel alleen betrekking op de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (de STAB).[53] De STAB is een privaatrechtelijke rechtspersoon die de bestuursrechter sinds 1996 desgevraagd adviseert over geschillen op het terrein van ruimtelijke ordening en milieu. De regeling omtrent de STAB was voorheen opgenomen in afdeling 8.2 (art. 8.5 t/m 8.8) Wro, paragraaf 20.2 (art. 20.14 t/m 20.17) Wm en artikel 6.5b Wabo. De genoemde afdeling uit de Wet ruimtelijke ordening en de paragraaf uit de Wet milieubeheer bevatten overigens vergelijkbare c.q. spiegelbeeldige bepalingen. Het artikel uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bepaalde vervolgens dat de STAB ook tot taak had aan de bestuursrechter op diens verzoek deskundigenbericht uit te brengen inzake beroepen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en verklaarde artikel 20.17 Wm van overeenkomstige toepassing.
Uit de wetsgeschiedenis valt overigens af te leiden dat het niet is uitgesloten dat er op een later moment nog andere adviseurs worden toegevoegd aan deze afdeling.[54] De adviserende rol van de STAB bij beroepszaken wordt onder de Omgevingswet gecontinueerd en verbreed van milieu en ruimtelijke ordening naar de hele fysieke leefomgeving.
Voor publicatie van de Invoeringswet Omgevingswet werd als lijn gehanteerd dat op grond van artikel 17.10 Ow alleen de taken uit de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bij AMvB opgenomen zouden worden, in verband met het vervallen van deze wetten. In de Invoeringswet Omgevingswet is er echter voor gekozen om artikel 17.10 Ow zo aan te passen dat de taakomschrijving, organisatie en onafhankelijkheid van de STAB beleidsneutraal op wetsniveau wordt geregeld. Daarnaast is met de Invoeringswet Omgevingswet geregeld dat de bepalingen uit de Wet milieubeheer voor zover deze zien op de STAB deels worden overgeheveld naar de Omgevingswet. Voor publicatie van de Invoeringswet Omgevingswet verwees artikel 17.10 Ow naar de Wet milieubeheer voor de organisatie van de STAB. Ook stond er in de Wet milieubeheer nog een taakomschrijving, naast artikel 17.10 Ow. Uiteindelijk is er volgens de regering geen reden om de organisatie van de STAB en één taakomschrijving in de Wet milieubeheer te laten staan. Wegens de overzichtelijkheid en uniformiteit van regelgeving is ervoor gekozen om de artikelen 20.14 tot en met 20.17 Wm te laten vervallen en deze (deels) te vervatten in artikel 17.10 Ow. In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet zet de regering uiteen waarom niet alle bepalingen over de STAB zijn opgenomen in de Omgevingswet.[55]
[1] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 238.
[2] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 237 en 238.
[3] Zie Kamerstukken II 2011/12, 28325, nr. 142.
[4] Zie Kamerstukken II 2008/09, 28325, nr. 94.
[5] Zie Stb. 2013, 75.
[6] Zie Kamerstukken II 2015/16, 28663, nr. 64.
[7] Zie Kamerstukken II 2017/18, 34864, nr. 3.
[8] Zie art. 17.5 en 17.5a Ow.
[9] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 580.
[10] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 578.
[11] Wettelijk: ‘Onze Minister die het aangaat’.
[12] Wettelijk: ‘Onze Minister die het aangaat’.
[13] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 579.
[14] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 579.
[15] Wettelijk: ‘Onze Minister die het aangaat’.
[16] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 579. Wettelijk: ‘Onze Minister die het aangaat’.
[17] Op grondslag van art. 17.5 lid 3 Ow.
[18] Zie art. 17.5 lid 4 Ow.
[19] Zie art. 17.5 lid 4 Ow.
[20] Zie art. 12.8 lid 1 Ob.
[21] Zie art. 12.8 lid 2 Ob.
[22] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 580.
[23] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 580.
[24] Zie Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 80.
[25] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 580.
[26] Zie art. 17.9 lid 4 Ow.
[27] Zie art. 17.9 lid 5 Ow.
[28] Zie art. 17.9 lid 6 Ow.
[29] Zie Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 12, p. 217.
[30] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 382 en 383.
[31] Zie Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 12, p. 217.
[32] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 382.
[33] Zie Kamerstukken II 2008/09, 28325, nr. 94 en herbevestigd bij brief van 22 november 2011, zie Kamerstukken II 2011/12, 28325, nr. 142.
[34] Zie par. 17.2.2 Ow.
[35] Zie hierover ook Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3.
[36] Zie art. 1.1 en bijlage a Ow.
[37] Welk artikel tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing is gebleven, zie art. 9.1 lid 1 Erfgoedwet.
[38] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 382.
[39] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 236 en 237.
[40] Zie art. 16.15 Ow jo. 4.32 Ob.
[41] Zie art. 16.16 lid 1 Ow jo. 4.32 lid 2 Ob.
[42] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 581.
[43] Zie art. 17 lid 2 Ow.
[44] Zie hierover ook Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3.
[45] Zie hierover ook Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3.
[46] Zie Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 80.
[47] Zie art. 17.9 lid 1 Ow.
[48] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 581.
[49] Zie Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 12, p. 220.
[50] Zie art. 17.9 lid 3 Ow.
[51] Zie Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 12, p. 219 en 220.
[52] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 581.
[53] Zie hierover uitgebreid Uylenburg in T&C Omgevingswet, art. 17.10.
[54] Zie Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 578.
[55] Zie Kamerstukken II 2017/18, 34864, nr. 3, p. 232.