Algemene rijksregels

11.1   Omgevingsbesluit

Daan Korsse

In het Omgevingsbesluit worden de instrumenten uit de Omgevingswet uitgewerkt met algemene en procedurele bepalingen. De AMvB is daarmee zowel voor burgers en bedrijven als voor overheden van belang.[1] Burgers en bedrijven kunnen in het besluit bijvoorbeeld nagaan welke procedurele regels er gelden bij de voorbereiding van een beslissing op de aanvraag om een vergunning. Voor bestuursorganen is onder meer van belang dat het besluit de Omgevingswet aanvult, omdat daarin beheertaken en bevoegdheden worden toebedeeld.[2] Het Omgevingsbesluit bevat dus een veelheid van nadere regels over een grote variëteit aan onderwerpen. Die regels laten zich het beste thematisch beschrijven. Om toch een indicatie te geven van de inhoud van het Omgevingsbesluit, worden hieronder in vogelvlucht enkele onderwerpen uitgelicht.

Hoofdstuk 2 van het Omgevingsbesluit bevat enkele voorschriften over de onderwerpen die in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening moeten landen en onderwerpen die daarin niet aan de orde mogen komen. Op grond van artikel 2.7 Ow wordt hiermee meer handen en voeten gegeven aan het grensvlak tussen regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving en regels die primair een ander onderwerp bestrijken, maar wel aan activiteiten in de fysieke leefomgeving kunnen raken. De regeling komt er kort gezegd op neer dat in ieder geval de regels die gaan over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening moeten worden opgenomen, en dat regels over de handhaving van de openbare orde, de bevoegdheden van de burgemeester en geldzaken daarbuiten moeten blijven. Dit impliceert dat de omgevingsplanwetgever beleidsvrijheid heeft om regels over activiteiten die geen wijziging van de fysieke leefomgeving tot gevolg hebben niet in het omgevingsplan op te nemen. Daarbij is van belang dat de term ‘wijziging van de fysieke leefomgeving’ beperkt wordt uitgelegd. Het moet gaan om directe fysieke ingrepen door de mens in de tastbare leefomgeving, zowel boven- als ondergronds, die blijvend van aard en tastbaar zijn.[3] Het anders benutten van een gebouw zonder dat daarvoor bouwwerkzaamheden nodig zijn, valt hier bijvoorbeeld niet onder. Regels over activiteiten die hinder, risico’s of emissies veroorzaken evenmin. Artikel 2.1 Ob staat er niet aan in de weg dat de gemeenteraad over dergelijke onderwerpen een aparte verordening vaststelt en de regulering daarvan dus buiten het omgevingsplan laat.[4]

In hoofdstuk 4 van het Omgevingsbesluit is een regeling opgenomen over het bevoegd gezag voor het verlenen van omgevingsvergunningen. Het uitgangspunt van de Omgevingswet is dat vergunningen worden verleend door het college van burgemeester en wethouders. Bovenlokale gevolgen van activiteiten of de aanwezigheid van een provinciaal of nationaal belang kunnen er echter toe nopen dat hier een uitzondering op wordt gemaakt.[5] Om die reden is in het Omgevingsbesluit bijvoorbeeld bepaald dat een aanvraag om een vergunning voor een Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit wordt afgehandeld op provinciaal of zelfs rijksniveau. Interessant daarbij is dat in hoofdstuk 4 zogenoemde magneetactiviteiten worden aangewezen. Als een dergelijke activiteit onderdeel uitmaakt van een meervoudige aanvraag, dan wordt de gehele vergunningaanvraag afgehandeld door het bevoegd gezag dat voor de magneetactiviteit is aangewezen. In hoofdstuk 4 van het Omgevingsbesluit is ook geregeld bij welke bestuursorganen het bevoegd gezag advies moet inwinnen bij de afhandeling van een aanvraag om een vergunning voor specifieke activiteiten en of dat bestuursorgaan ook moet instemmen met de vergunningverlening. Zo is de gemeenteraad adviseur voor een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een door de raad aangewezen geval van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag om die aanvraag te behandelen.[6]

Hoofdstuk 8 van het Omgevingsbesluit bevat financiële bepalingen. Die gaan over heffingen en financiële zekerstelling, maar ook over kostenverhaal. De kosten die gemeenten moeten maken voor het ontwikkelen en bouwrijp maken van bouwlocaties, moeten op grond van hoofdstuk 12 Ow naar evenredigheid worden verhaald op private bouwers en ontwikkelaars om ongerechtvaardigde bevoordeling van de besteding van publieke middelen te voorkomen. Dat gebeurt bij voorkeur in een civiele overeenkomst. Het publieke instrumentarium fungeert als stok achter de deur als de gemeente en de initiatiefnemer geen minnelijke overeenstemming kunnen bereiken over de vergoeding die moet worden bepaald. Het Omgevingsbesluit bevat de regels over de berekening van de te verhalen kosten, het bepalen van de omvang van de maximaal te verhalen kosten en de verdeling van de kosten over bouwactiviteiten en de rekensystematiek die daarbij moet worden gehanteerd.[7]

In hoofdstuk 10 van het Omgevingsbesluit zijn de procedurele bepalingen neergelegd. Het gaat onder meer om de aanwijzing en de uitwerking van de procedures die bij de voorbereiding van besluiten doorlopen moeten worden. Het uitgangspunt is daarbij dat de korte ‘reguliere’ voorbereidingsprocedure moet worden toegepast.[8] Hierop wordt slechts een uitzondering gemaakt voor de gevallen waarin de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is verklaard.[9] Deze systematiek komt overeen met de systematiek die voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet werd gehanteerd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Vermeldingswaardig zijn ook de regels in dit hoofdstuk over de kennisgeving van aanvragen en besluiten en over het verstrekken en beschikbaar stellen van gegevens die bijvoorbeeld worden verzameld bij monitoring.

Hoofdstuk 11 van het Omgevingsbesluit gaat over milieueffectrapportage. Er zijn regels in opgenomen die voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet konden worden teruggevonden in het Besluit milieueffectrapportage. Een belangrijk onderdeel daarvan is de aanwijzing van de mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige projecten en besluiten. Daarnaast zijn er regels te vinden over de advisering door de Commissie voor de mer, de inhoud van milieueffectrapporten en de gevolgen voor de besluitvorming en de inhoud van een plan of programma in het licht van een milieueffectrapport. De regelgeving vormt de implementatie van de Europese mer-richtlijn en de Strategische mer-richtlijn. Het is in de kern een voortzetting van de regels uit de voormalige Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage, waarin wel enkele inhoudelijke wijzigingen zijn aangebracht.[10]

In hoofdstuk 13 van het Omgevingsbesluit wordt aandacht besteed aan handhaving en uitvoering. Het hoofdstuk bevat onder meer de aanwijzing van de bestuursorganen die bevoegd zijn om handhavend op te treden. Er is ook een verplichting voor het bevoegde bestuursorgaan in neergelegd om een uitvoerings- en handhavingsstrategie vast te stellen.[11]

11.2   Besluit kwaliteit leefomgeving

Daan Korsse

Het Besluit kwaliteit leefomgeving schrijft voor aan welke regels bestuursorganen van de gemeente, het waterschap, de provincie en het Rijk moeten voldoen als zij de instrumenten aanwenden die de Omgevingswet hun biedt en de taken uitvoeren die hun in de Omgevingswet zijn opgedragen. Het besluit richt zich dus niet tot burgers en bedrijven, maar bevat kaders waarbinnen de overheid moet opereren bij bestuurlijke taakuitoefening en besluitvorming. Dienovereenkomstig zijn de regels in het Besluit kwaliteit leefomgeving geordend door ze te clusteren per figuur waarop ze betrekking hebben. Daarbinnen bestrijken de regels een groot aantal onderwerpen, die lang niet altijd inhoudelijke raakvlakken vertonen. Op hoofdlijnen behandelt het Besluit kwaliteit leefomgeving het volgende.

Hoofdstuk 2 Bkl bevat omgevingswaarden die op rijksniveau zijn vastgesteld. Voorbeelden daarvan zijn de omgevingswaarden voor de veiligheid van primaire waterkeringen, voor de luchtkwaliteit en voor de waterkwaliteit. Uit het besluit volgt ook of het voldoen aan de desbetreffende omgevingswaarde een resultaatsverplichting is en zo ja, wanneer dat resultaat moet zijn behaald.

In hoofdstuk 3 Bkl worden in aanvulling op de Omgevingswet specifieke taken toebedeeld aan bestuursorganen. Het gaat bijvoorbeeld om een taak van Gedeputeerde Staten om zwemlocaties aan te wijzen, het ontwerpen, bouwen en onderhouden van openbare vuilwaterriolen en het vaststellen van geluidsproductieplafonds langs wegen en rondom industrieterreinen. Het hoofdstuk bevat ook een regeling over het toelaten van instrumenten van kwaliteitsborging tot het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen.

Hoofdstukken 4, 5, 6, 7 en 9 bevatten instructieregels over de toepassing van specifieke instrumenten. Achtereenvolgens gaat het om het vaststellen van een programma, een omgevingsplan, een waterschapsverordening en een omgevingsverordening, en om het nemen van een projectbesluit. Het hoofdstuk over omgevingsplannen stelt bijvoorbeeld eisen aan de inhoud van het plan in het licht van het waarborgen van de externe veiligheid, het behoud van de luchtkwaliteit en de belasting door geluid en geur. In aanvulling hierop bevat hoofdstuk 11 regels over enkele bijzondere figuren, te weten ruilbesluiten over landbouwgronden en de toetsing van plannen in het licht van de Habitatrichtlijn.

Hoofdstuk 8 bevat de inhoudelijke regels over de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning. De toetsingskaders voor de verschillende activiteiten waarop de vergunning betrekking kan hebben, worden hier uitgewerkt. Zo is bijvoorbeeld bepaald dat een bouwplan moet worden getoetst aan hoofdstuk 4 van het Besluit bouwwerken leefomgeving als sprake is van nieuwbouw, en aan hoofdstuk 5 als sprake is van verbouw of verplaatsing. Naast deze inhoudelijke toetsingskaders bevat het hoofdstuk regels over de actualisering, wijziging en intrekking van verleende vergunningen.

Hoofdstuk 11 stelt eisen over monitoring en het verzamelen van informatie. Die eisen hebben onder meer betrekking op externe veiligheid, luchtkwaliteit, geluid en natuur.

11.3        Besluit activiteiten leefomgeving

Van der Feltz en Gierveld

11.3.1  Inleiding en leeswijzer

11.3.1.1 Besluit activiteiten leefomgeving: algemeen verbindende voorschriften

De kern van het Besluit activiteiten leefomgeving wordt gevormd door rijksregels, dat wil zeggen: algemeen verbindende voorschriften voor activiteiten. De regels van het besluit zien met name (maar niet uitsluitend) op veiligheid, gezondheid, luchtkwaliteit, bodem, de kwaliteit van watersystemen, doelmatig gebruik van energie en doelmatig beheer van afvalstoffen en afvalwater (art. 4.22 Ow, NvT, par. 4.2). Het besluit geeft voorts aan welke ruimte er is om van deze regels af te wijken en wanneer naast of in plaats van algemene regels een vergunning nodig is. Het is daarmee de opvolger van (met name) het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Bij de ordening van het Besluit activiteiten leefomgeving is gekozen voor het perspectief van de initiatiefnemer. Bij het schrijven van het besluit is ernaar gestreefd dat die initiatiefnemer alles wat zijn activiteiten betreft (regels, vergunningplicht) bij elkaar aantreft.
De eerste functie van het Besluit activiteiten leefomgeving is dat men er kan vinden of een bepaalde activiteit milieubelastend wordt geacht en wel in een mate dat er algemene regels voor nodig zijn gesteld ter bescherming van de fysieke leefomgeving (voorheen, smaller: het milieu). De tweede (instrumentele) functie van het besluit is dat men er (via de zogenoemde richtingaanwijzers van hoofdstuk 3) kan ontdekken welke regels er op een bepaalde activiteit (bedrijfstak) van toepassing zijn. De derde functie van het besluit is dat het de algemene rijksregels zelf bevat. Die regels voor de in hoofdstuk 3 genoemde milieubelastende activiteiten zijn opgenomen in de hoofdstukken 2 tot en met 5 (art. 2.1 Bal).
Rijksregels kunnen worden gegeven in verband met (a) aan het Rijk toebedeelde taken (art. artikel 2.19 Ow) of (b) internationaalrechtelijke verplichtingen^[12] en (c) om een gelijk speelveld (voorbeeld: voorschrift gebruik van de beste bestaande technieken (BBT)) en eenzelfde beschermingsniveau te garanderen. Er bestaat een spanning tussen het creëren van een gelijk speelveld en handhaving van en eenzelfde beschermingsniveau enerzijds en het bieden van méér afwegingsruimte voor het decentrale bevoegde gezag (een van de doelstellingen van de Omgevingswet) anderzijds.

In het Besluit activiteiten leefomgeving kan een exploitant vinden aan welke algemene regels zijn activiteit moet voldoen, wie ter zake van die regels bevoegd gezag is (belangrijk voor maatwerk en handhaving) en welke informatie er bij een melding moet worden verstrekt. Voor 95% van de exploitanten staan alle relevante regels in het besluit.

Het Besluit activiteiten leefomgeving geeft regels voor milieubelastende activiteiten en lozingen en voor (andere) activiteiten op plaatsen waar extra regulering nodig wordt geacht: bij waterstaatswerken, Noordzee, binnenwateren, (spoor)wegen en luchthavens, natuur, landinrichting, cultureel erfgoed en werelderfgoed, zwemmen en baden en grondwateronttrekking en ontgrondingen op land en aan regionale wateren.

11.3.1.2 Aan de slag met het Besluit activiteiten leefomgeving

Wie overweegt een (mogelijk milieubelastende) activiteit te gaan ontplooien dient als volgt te werk te gaan: eerst moet worden onderzocht of de activiteit op de gewenste plaats past in het omgevingsplan en zo ja, welke voorwaarden het omgevingsplan eraan verbindt: Gelden er immissienormen en dus/of maatwerkregels? Is sprake van voor de activiteit relevante regels die als onderdeel van de bruidsschat in het Omgevingsplan zijn opgenomen? Vervolgens moet (zeker als er lozingen worden verwacht) gekeken worden of er regels uit de waterschapsverordening van toepassing zijn. Dan moet in het Besluit activiteiten leefomgeving worden bekeken (en wel: met gebruikmaking van de richtingaanwijzer) of sprake is van een milieubelastende activiteit, zo ja of sprake is van vergunningplicht, welke regels van toepassing zijn, of er een (start)melding moet worden gedaan van de activiteit en de datum waarop men ermee wil beginnen. Is de activiteit vergunningplichtig, dan treft men in het Besluit kwaliteit leefomgeving het beoordelingskader van de vergunning aan en in het Omgevingsbesluit het bevoegd gezag, de vraag of er een mer-(beoordelings)plicht bestaat (in een opsomming van mer-plichtige projecten, vergelijkbaar met de huidige C- en D-lijsten in het Besluit milieueffectrapportage) en de procedure. Moet voldaan worden aan technische normen, waar in het Besluit activiteiten leefomgeving naar wordt verwezen, dan leert bijlage II bij de Omgevingsregeling welke versie van die normen erbij moet worden gepakt.
Uit deze korte weergave blijkt dat de initiatiefnemer zijn conclusies moet trekken na bestudering en combinering van de volgende instrumenten:

1. de Omgevingswet (met name voor de begrippen);
2. het omgevingsplan, in het bijzonder (1) de toegelaten functies en (2) de immissienormen en (milieu)gebruiksruimte;
3. de waterschapverordening;
4. het Besluit activiteiten leefomgeving met daarnaast (afhankelijk van het geval):
5. relevante documenten waarnaar wordt verwezen in het Besluit activiteiten leefomgeving; het Omgevingsbesluit voor het bevoegd gezag; Omgevingsregeling;   
6. bij vergunningplicht:
7. Besluit kwaliteit leefomgeving Omgevingsbesluit.

11.3.1.3Inhoud van dit hoofdstuk

In paragraaf 2 en volgende wordt stil gestaan bij de herkomst van de rijksregels, de begrippen en definities, wettelijke basis, de inhoud, het toepassingsbereik, oogmerken en de inhoudelijke beleidskeuzen, die ten grondslag liggen aan het Besluit activiteiten leefomgeving. In hoofdstuk 3 staat de systematiek – aspecten als meerlagigheid, bevoegd gezag, centraal versus. decentraal, rechtsbescherming en handhaving – centraal. In hoofdstuk 4 komt het instrumentarium van het Besluit activiteiten leefomgeving – specifieke zorgplicht, doel- en middelvoorschriften, gelijkwaardige maatregelen, maatwerk, vergunning en melding, regels ten aanzien van clusters van activiteiten en ongewone voorvallen – aan bod. Hoofstuk 5 behandelt het overgangsrecht.

Een bespreking van de technische voorschriften, het leeuwendeel van het Besluit activiteiten leefomgeving, gaat het bestek van dit hoofdstuk te buiten.

11.3.2  Bespreking van een aantal algemene onderwerpen

11.3.2.1           Inhoud: indeling en omvang

Het Besluit activiteiten leefomgeving bevat een inhoudsopgave (p. 1-10), achttien hoofdstukken en dertien bijlagen. De hoofdstukken verschillen sterk in omvang (met als uitschieter hoofdstuk 3):

1.      Algemene bepalingen

2.      Milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten

3.      Milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten, richtingaanwijzer

4.      Milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten

5.      Milieubelastende activiteiten: modules

6.      Activiteiten in of bij waterstaatswerken in beheer bij het Rijk

7.      Activiteiten in de Noordzee

8.      Activiteiten rond Rijkswegen

9.      Activiteiten rond spoorwegen

10.  Activiteiten rond luchthavens

11.  Activiteiten die de natuur betreffen

12.  Landinrichtingsactiviteiten

13.  Activiteiten die het cultureel erfgoed betreffen

14.  Activiteiten die werelderfgoed betreffen

15.  Gelegenheid bieden tot zwemmen en baden

16.  Grondwateronttrekkingen en ontgrondingen op land en in regionale wateren

17.  Afval van schepen in binnenwateren

18.  Overige en slotbepalingen

11.3.2.2           Wettelijke basis en begrippen

De grondslag van het Besluit activiteiten leefomgeving wordt genoemd in artikel 1.1a Bal. De wettelijke basis voor het stellen van rijksregels (de kern van het besluit) ligt in artikel 4.3 Ow (art. 4.3 lid 1 onder b Ow voor milieubelastende activiteiten en art. 4.3 lid 1 onder c Ow voor lozingsactiviteiten) en in artikel 5.1 Ow (aanwijzen van (art. 5.1 lid 1 Ow) activiteiten die behoudens een omgevingsvergunning verboden zijn tenzij het betreft een in een AMvB aangewezen geval) dan wel (art. 5.1 lid 2 Ow) activiteiten die verboden zijn voor zover ze als zodanig zijn aangewezen bij AMvB. Artikel 4.3 Ow somt in lid 1 activiteiten op waar rijksregels voor moeten worden gegeven en in lid 2 waarin rijksregels kunnen worden gegeven.

Definities die van betekenis zijn voor de toepassing van het Besluit activiteiten leefomgeving zijn onder meer te vinden in een begrippenlijst in de memorie van toelichting bij de oorspronkelijke Omgevingswet, in bijlage 1 bij artikel 1.1 Ow, in bijlage 1 bij het Besluit kwaliteit leefomgeving, in bijlage I bij het Besluit activiteiten leefomgeving (gebaseerd op art.1.1 Bal) en in het Besluit activiteiten leefomgeving (zie bijvoorbeeld art. 3.117, 3.46 en 4.615a Bal).

11.3.2.3 Oogmerken Besluit activiteiten leefomgeving

In artikel 2.2 Bal worden de oogmerken beschreven waarmee in het Besluit activiteiten leefomgeving voorschriften worden gesteld. Het gaat om doelen als het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en van de kwaliteit van het milieu, het beperken van risico’s en het beperken van de gevolgen ervan als ze toch intreden, het voorkomen althans beperken van allerlei vormen van hinder enzovoort. Het praktische belang van deze bepaling is dat een eventuele wijziging (maatwerk) of afwijking (verscherping) van de voorschriften in dezelfde sleutel moet staan als het voorschrift waarvan wordt afgeweken. Het artikel vergemakkelijkt daarmee een toets aan het specialiteitsbeginsel.
Tot de oogmerken behoort niet om negatieve milieueffecten van verkeer van en naar een bedrijf zo veel mogelijk te beperken. De minister beschouwde dat als een zaak die sterk afhankelijk is van de lokale situatie en daarom decentraal moet worden geregeld.[13] Met een vergelijkbare redenering wordt het stellen van eisen aan bedrijfsmobiliteit aan het lokale gezag overgelaten.[14] De gekozen aanpak overtuigt (mij) niet: het vermijden van negatieve verkeerseffecten kan nog steeds een nationaal doel (oogmerk) zijn, ook als wordt erkend, dat de invulling van het bereiken ervan decentraal moet gebeuren.
Op een praktischer niveau is de ambitie van de minister met (onder meer) het Besluit activiteiten leefomgeving dat vragen van het bevoegd gezag om informatie van de exploitant zo beperkt, concreet en ondubbelzinnig mogelijk blijven.

11.3.3  Toepassingsbereik Besluit activiteiten leefomgeving

11.3.3.1 Milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten

Het Besluit activiteiten leefomgeving gaat ingevolge artikel 2.1 over milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk die bij die milieubelastende activiteit worden verricht. Milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten zijn samengenomen (hoofdstukken 2 tot en met 5) omdat ze inhoudelijk sterk samenhangen.

Hoofdstuk 3 Bal, vanaf paragraaf 3.2.1 (stookinstallaties) tot en met paragraaf 3.11.6 (militaire oefeningen) wijst de (96) typen activiteiten aan, waar rijksregels op van toepassing zijn. Het gaat om twee hoofdgroepen: activiteiten die geen zelfstandige bedrijven zijn (par. 3.2 Bal) en activiteiten die overeenkomen met gangbare bedrijven, waar meerdere deelactiviteiten plaatsvinden, vaak overeenkomend met voormalige ‘inrichtingen’ (par. 3.3-3.11).
De indeling in afdelingen (hoofdactiviteiten) ziet er als volgt uit:

Afdeling 3.2 betreft steeds een (hoofd)activiteit die in meer bedrijfstakken voorkomt. Voorbeeld: stookinstallatie (art. 3.4 e.v. Bal) opslagtank voor gassen (art. 3.21 e.v. Bal)

De afdelingen 3.3-3.11 betreffen een (hoofd)activiteit van een bepaalde bedrijfstak.

Voorbeeld: telen van gewassen in een gebouw, niet zijnde een kas (art. 3.211 Bal).

Het voorgaande is het toepassingsbereik van het Besluit activiteiten leefomgeving. Het begrip ‘milieubelastende activiteit’ staat centraal, zoals dat voorheen gold voor het begrip ‘ínrichting.’ De aanwijzing van een milieubelastende activiteit bestaat uit (maximaal) drie stappen: het benoemen van de kernactiviteit, het toevoegen van functioneel ondersteunende activiteiten en het maken van uitzonderingen (NvT, par. 5.2.2). Wat wel en niet behoort tot een activiteit (dus: valt onder een vergunningplicht) moet – voor activiteiten die vallen onder de werkingssfeer van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) of de Seveso III-richtlijn – worden vastgesteld aan de hand van de RIE resp. de Seveso III-richtlijn. Voor andere activiteiten dient men de omschrijving van het Besluit activiteiten leefomgeving te raadplegen.

Op tal van plaatsen in hoofdstuk 3 Bal wordt aangegeven wanneer een milieubelastende activiteit of een lozingsactiviteit vergunningplichtig is (en daarmee: dat zij in andere gevallen valt onder de algemene regels van het besluit).

Voorbeelden: artikel 3.3: lozen van afvalwater afkomstig van een vergunningplichtige milieubelastende activiteit op een zuiveringtechnisch werk; artikel 3.5: stookinstallatie van > 100kW, waarin andere stof wordt verstookt dan de in artikel 3.5 lid 1 opgesomde reeks stoffen; artikel 3.5.2: lozen van koelwater met warmtevracht > 50 MW uit een stookinstallatie > 100 kW; artikel 3.10: (het omzetten van elektrische energie in elektromagnetische stralingsenergie bij een elektrisch vermogen > 4 kW; artikel 3.13: windparken met drie of meer turbines.

Ingevolge artikel 2.15 lid 2 Bal kan een (overigens niet vergunningplichtige) activiteit onder de vergunningplicht worden gebracht in (a) een omgevingsplan (ter zake van watertaken of een evenwichtige toedeling van functies als locaties), (b) een waterschapsverordening (ter zake van watertaken) of (c) de omgevingsverordening (ter zake van geluid, grondwaterkwaliteit, watersystemen en zwemwater en de zorg voor een gesloten stortplaats). Deze bevoegdheid is daarmee beperkt tot gevallen waarin dat nodig kan zijn vanwege specifieke taken toebedeeld aan waterschappen en provincies. Het Besluit activiteiten leefomgeving schept buiten de mogelijkheid om vergunningvrije bodemenergiesystemen op te nemen in de omgevingsverordening (art. 2.16 Bal) geen bevoegdheid tot uitschakeling of inperking van de vergunningplicht (NvT, art. 2.15).
Op de achtergrond geldt dat de Omgevingswet ziet op zowel bescherming als op benutting van de fysieke leefomgeving. De regels die zien op bescherming van de fysieke leefomgeving geven per definitie ook aan welke effecten in beginsel zijn toegelaten (en daarmee: in welke mate de fysieke leefomgeving mag worden benut).

Voorbeeld: Tabel 4.197 Emissiegrenswaarden bij elektrolytisch of stroomloos aanbrengen metaallagen op metalen.

Het Besluit activiteiten leefomgeving geldt (art. 1.2 Bal, zie ook art. 1.5 jo. 5.1 Ow) ook in de exclusieve economische zone. Veel bepalingen hebben betrekking op activiteiten die niet voorkomen in de exclusieve economische zone (EEZ) (maar alleen binnen het grondgebied van Nederland). Die bepalingen hebben in de EEZ geen betekenis (NvT, toelichting op art. 1.2 Bal).

11.3.3.2 Lozingsactiviteit

Op deze plaats wordt stilgestaan bij enkele onderscheidende aspecten van lozingsactiviteiten. Waar niet apart wordt gesproken van milieubelastende activiteiten of lozingsactiviteiten geldt de tekst voor beide.
In de bijlage bij artikel 1.1 Ow is de volgende – voor zover van belang – tweeledige definitie in de bijlage bij de Omgevingswet (iets ingekort):

‘Lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam: activiteit, niet zijnde een stortingsactiviteit op zee, inhoudende het brengen van stoffen, warmte of water direct op een oppervlaktewaterlichaam, voor zover het gaat om de gevolgen van die stoffen of warmte of dat water voor het watersysteem;

Lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk: activiteit inhoudende het brengen van stoffen, warmte of water met behulp van een werk, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in een zuiveringtechnisch werk (…) voor zover het gaat om de gevolgen van die stoffen of warmte of dat water voor het zuiveringtechnisch werk of het watersysteem.’

   
Deze definitie betekent dat alle aspecten van de lozing (kwaliteit (stoffen en temperatuur) en kwantiteit) onder de regels van de Omgevingswet vallen. Dit brengt mee dat voor ieder aspect (warmte, stoffen, water) de specifieke zorgplicht van de artikelen 2.11, 6.6 en 7.6 Ow geldt.
Iedere lozingsactiviteit valt onder een van de volgende drie regimes:

1. lozingsactiviteiten op oppervlaktewaterlichamen al dan niet in beheer bij het Rijk, verbonden met milieubelastende activiteiten, gereguleerd in het Besluit activiteiten leefomgeving;
2. lozingsactiviteiten die niet verbonden zijn met milieubelastende activiteiten gereguleerd in het Besluit activiteiten leefomgeving op een oppervlaktewaterlichaam in beheer bij het Rijk, gereguleerd in de hoofdstukken 6 en 7 Bal;
3. overige lozingsactiviteiten. Die vallen volledig onder de bevoegdheid van het waterschap. De regulering ervan is derhalve te vinden in de waterschapsverordening (art. 2.5 en 4.1 Ow).

Lozen kan zijn een milieubelastende activiteit of een lozingsactiviteit, afhankelijk van de vraag via welke route er wordt geloosd.

Voorbeeld: artikel 4.150 lid 1 Bal: lozen van afvalwater afkomstig van het uitwassen van beton dient te gebeuren op een oppervlaktewaterlichaam, of bij ontstentenis daarvan, op een vuilwaterriool.

In het algemeen zijn regels gegeven voor lozingsactiviteiten die verontreiniging kunnen veroorzaken. Is van een lozing weinig of geen verontreiniging te verwachten, dan is volstaan met de specifieke zorgplicht. De specifieke zorgplicht is ook de (enige) regeling in het Besluit activiteiten leefomgeving van de maximale hoeveelheden water die mogen worden geloosd.
Hoofdstukken 6 en 7 Bal bevatten regels over lozingsactiviteiten op rijkswateren. Deze regels zijn gegeven om ervoor te zorgen, dat derden de taak van het Rijk, bestaande uit het beheer van rijkswateren niet onnodig bemoeilijken (zie art. 2.19 lid 2 Ow). Ze bevatten een specifieke zorgplicht, de bevoegdheid voor de minister om maatwerkvoorschriften te stellen. Maatwerkregels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening gelden niet voor rijkswateren. De afdelingen 6.2 en 7.2 regelen lozingsactiviteiten, die in samenhang met milieubelastende activiteiten kunnen voorkomen, maar ook los daarvan.

Voorbeeld: het water dat uitstroomt bij het reinigen van een gebouw is verbonden met een milieubelastende activiteit, als in dat gebouw zo’n activiteit wordt uitgeoefend, maar staat daar los van, als het gebouw niet wordt gebruikt voor een milieubelastende activiteit.

De aanwijzing van vergunningplichtige lozingsactiviteiten in het Besluit activiteiten leefomgeving sluit aan bij de aanwijzing van vergunningplichtige milieubelastende activiteiten. Ieder lozing vanuit een vergunningplichtige milieubelastende activiteit is een vergunningplichtige lozingsactiviteit (art. 3.3 Bal). Omvat de milieubelastende activiteit bepaalde (ermee samenhangende) activiteiten, dan geldt de vergunningplicht voor de lozingsactviteit eveneens voor de lozingen die afkomstig zijn van die samenhangende activiteit. Voor onvoorziene lozingen die potentieel schadelijk kunnen zijn voor de chemische en ecologische waterkwaliteit bevat het Besluit activiteiten leefomgeving in artikel 6.43 lid 1 onder c en 7.67 lid 1 onder c een zogenoemde ‘vangnetvergunningplicht’. Die geldt (dus) niet voor lozingsactiviteiten die samenhangen met de milieubelastende activiteiten van Hoofdstukken 2 tot en met 5 Bal. Ook onschuldige lozingen, waarvoor met de specifieke zorgplicht kan worden volstaan, vallen niet onder de vangnetvergunningplicht. In hoofdstuk vier Bal is in veel artikelen voor afvalwater een lozingsroute voorgeschreven, soms moet er worden hergebruikt of mag in het geheel niet worden geloosd (voorbeeld: art. 4.131 en 4.149 Bal). Het lozen van afvalwater vormt een milieubelastende activiteit of een lozingsactiviteit, afhankelijk van de vraag of het lozen geschiedt op de bodem of een vuilwaterriool (milieubelastende activiteit) of op een oppervlaktewaterlichaam of rechtstreek op een zuiveringtechnisch werk (lozingsactiviteit). Dat bepaalt vervolgens ook wie bevoegd gezag is voor de melding, handhaving en afwijking van algemene regels.
De maatwerkbevoegdheid van het waterschap strekt zich uit tot aanpassing van algemene rijksregels, bijvoorbeeld met het oogmerk om het behalen van de doelstelling van de Kaderrichtlijn water dichterbij te brengen. Waterschappen kunnen verder via maatwerkregels aanvullende meldplichten vergunningplichten in het leven roepen.

11.3.4  Inhoudelijke beleidskeuzen: gebruiksruimte en thema’s

In de nota van toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving worden de beleidskeuzen bij het verdelen van gebruiksruimte en een zevental thema’s besproken die als uitgangspunt hebben gediend voor het besluit. Die thema’s zijn: veiligheid, gezondheid, luchtkwaliteit, bodem, waterkwaliteit, zuinig gebruik van energie en doelmatig beheer van afvalstoffen. Het is nuttig om deze inhoudelijke keuzen hier te vermelden aangezien ze richtinggevend zijn bij de toepassing en uitleg van het besluit.

11.3.4.1 Milieugebruiksruimte, cumulatie

De aanleiding tot het stellen van beschermingsregels in het omgevingsrecht (vooral voor milieuaspecten) is dat de mogelijkheden van het milieu om negatieve gevolgen van het menselijk handelen op te vangen (op een bepaalde locatie) beperkt zijn. De beperkte ruimte die daardoor ontstaat, wordt onder de Omgevingswet omschreven en gereguleerd in omgevingswaarden, algemene regels en instructieregels, die weer worden vertaald in de (immissie)normen van het omgevingsplan. De begrensdheid van het incasseringsvermogen van het milieu maakt het noodzakelijk om de beschikbare milieugebruiksruimte te verdelen tussen activiteiten waarvan de gevolgen op een locatie cumuleren, met name wanneer preventieve regels en BBT onvoldoende zijn om overschrijding van de nog net aanvaardbare belasting van het milieu (immissienormen) te voorkomen De nota van toelichting  omschrijft gebruiksruimte als de binnen een gebied aanwezige juridische ruimte voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. ^[15] Het gaat daarbij met name om geluid, externe veiligheid, trillingen en emissies naar lucht (stikstof) en water. Het beperken van negatieve effecten (bijvoorbeeld: door het voorschrijven van BBT) en het samen in beschouwing nemen van vergunningplichtige clusters aan activiteiten (complex bedrijf) maakt het makkelijker om dat te doen, maar is nog niet voldoende. Er kan bij de verdeling van milieugebruiksruimte immers sprake zijn van meerdere clusters en allerlei activiteiten, die niet vergunningplichtig zijn. Als preventieve voorschriften onvoldoende zijn om overschrijding van de immissienormen te voorkomen moet dat gebeuren via maatwerkregels in het omgevingsplan, de omgevingsverordening of de waterschapsverordening en daarmee overeenstemmende maatwerkvoorschriften (aanpassing van de rijksregels) en/of vergunningvoorschriften gericht tot het individuele bedrijf.
Als het openbaar bestuur afziet van een regeling van de verdeling van gebruiksruimte, zal die verdeling verlopen volgens de historische volgorde (‘wie het eerst komt, het eerst maalt’). Dat is niet altijd bevredigend, bijvoorbeeld als een oud bedrijf relatief veel ruimte opslorpt vanwege het gebruik van achterhaalde technieken of als slecht presterende installaties ook nog eens nauwelijks bijdragen aan de werkgelegenheid. Daarom bieden het Besluit kwaliteit leefomgeving (par. 3.3) en het Besluit activiteiten leefomgeving (NvT, par. 4.2.2) een planmatiger aanpak als alternatief, bijvoorbeeld door (met name: in nieuwe situaties) het toekennen van milieugebruiksruimte aan kavels. Een onderneming die zo’n kavel verwerft, kan dan planmatig naar de maximaal toegelaten emissie toegroeien zonder bang te hoeven zijn dat een nieuwkomer hem halverwege dat proces inhaalt en de rest van de milieugebruiksruimte toegewezen krijgt. Er moet dan wel de bevoegdheid bestaan om het kavel bij langdurige onbruik te verkleinen (zonder dat dan sprake is van door het bestuursorgaan te vergoeden nadeel). De ambitie van het Besluit activiteiten leefomgeving is om door regulering van milieugebruiksruimte via maatwerkregels meer ruimte te scheppen voor ‘uitnodigingsplanologie’ en het globaler toekennen van functies aan locaties (waardoor meer ruimte ontstaat voor ontwikkeling) met behoud van het huidige beschermingsniveau (NvT, par. 4.8).

11.3.4.2 Waarborgen van de veiligheid

Het veiligheidsbeleid (zoals vernieuwd in het omgevingsveiligheidsbeleid) werkt zoals voorheen met plaatsgebonden risico en groepsrisico.^[16] Het Besluit activiteiten leefomgeving bevat ter uitvoering van het omgevingsveiligheidsbeleid veiligheidsafstanden voor bijna^[17] alle activiteiten met een potentieel extern veiligheidsrisico. In beginsel dient de relevante veiligheidscontour binnen de grens van het eigen perceel (inrichting) te liggen. Afwijking van die regel is toegestaan als voldaan wordt aan een of meer van de volgende eisen: (1) het is niet mogelijk om de contour op eigen terrein te houden, bijvoorbeeld omdat er op het perceel van de initiatiefnemer ook andere (veiligheids)grenzen moeten worden gerespecteerd, (2) de veiligheid van de werknemers en bezoekers wordt door de afwijking beter gediend, (3) de bedrijfsvoering zou ernstig worden belemmerd bij een contour op eigen grond. In deze afwijkingssituaties moeten de veiligheidsafstanden tot beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties worden gerespecteerd.

11.3.4.3 Beperken emissies zeer zorgwekkende stoffen (NvT, par. 4.8.3)

In artikel 57 REACH-verordening (registratie, evaluatie, autorisatie en restrictie van chemische stoffen) is vastgelegd wanneer een stof als zeer zorgwekkend wordt beschouwd. Het (bovennationale) beleid is gericht op vervanging (uitbanning) van het gebruik van deze stoffen, althans tot het voorkomen van overschrijding van het maximaal toelaatbaar risiconiveau (MTR) en liever nog het blijven onder het verwaarloosbaar risiconiveau (VR). Bedrijven worden aangesproken op continue verbetering als het gaat om emissies van zulke stoffen. Welke activiteiten voorwerp zijn van de plicht tot continue verbetering treft men aan in de richtingaanwijzers van hoofdstuk 3 (bijvoorbeeld: art. 3.10, 3.31, 3.53 Bal), hoe men continu moet verbeteren is uitgewerkt in een module in hoofdstuk 5 (art. 5.24 Bal: vermijdings- en reductieprogramma’s). Deze module legt het individuele bedrijf onder meer de verplichting op (art. 5.19 Bal) om elke vijf jaar het bevoegd gezag op de hoogte te stellen van de voortgang (emissie en mogelijkheden om deze te beperken). Het Besluit activiteiten leefomgeving gaat ervan uit dat in bijzondere gevallen ook decentrale regels kunnen worden ingezet ter beperking van de emissies van zeer zorgwekkende stoffen.

11.3.4.4 Geluid, geur en trillingen (NvT, par. 4.8.4).

In het Besluit activiteiten leefomgeving is niet geprobeerd om via rijksregels uitputtend alle bedrijfsactiviteit op de aspecten geluid, geur en trillingen te regelen. Het besluit (art. 2.11 Bal, NvT, afdeling 2.4) schrijft alle passende preventieve maatregelen voor en de toepassing van BBT. Waar dat niet voldoende is, gelden de in het omgevingsplan of de omgevingsverordening toe te passen instructieregels (Besluit kwaliteit leefomgeving). In de gevallen dat het omgevingsplan daarmee materie regelt in afwijking van rijksregels in het Besluit activiteiten leefomgeving, moeten in het omgevingsplan maatwerkregels (art. 2.11 Bal) worden opgenomen.

11.3.4.5 Luchtkwaliteit

Voor de bescherming van de luchtkwaliteit verwijst de besluitwetgever eerst naar de zorgplicht. Die moet al te gedetailleerde regulering onnodig maken. De zorgplicht houdt in dat alle passende preventieve maatregelen (bijvoorbeeld: goed onderhoud, goede selectie van grondstoffen, rekening houden met voorkomen emissies bij ontwerp en bouw) tegen verontreiniging en ter bescherming van de gezondheid worden getroffen, dat BBT wordt toegepast, dat geen significante verontreiniging wordt veroorzaakt, dat gekanaliseerde emissies kunnen worden bemonsterd en dat metingen representatief moeten zijn. Gebruik van de sommatieregel en grensmassastroom vloeien voort uit de benadering van emissies via de inrichting. Ze zijn daarom onder de Omgevingswet (in het Besluit activiteiten leefomgeving) geschrapt. Waar de voorschriften van het Besluit activiteiten leefomgeving naleving van omgevingswaarden onvoldoende luchtkwaliteit garanderen, kunnen maatwerkvoorschriften worden gesteld. Voor een optimale verdeling van de gebruiksruimte kunnen in het Omgevingsplan maatwerkregels worden gesteld. Maatwerk dat een grotere emissie toelaat, is alleen toegelaten waar Europese milieudoelen en Europese maatregelen de ruimte daartoe bieden.

11.3.4.6 Bodem

De preventieve maatregelen die bij de bescherming van de bodem centraal staan (onderhoud, verhardingen, opvangbakken, gericht ingrijpen bij incidenten) zijn in het Besluit activiteiten leefomgeving niet expliciet voorgeschreven, maar zij vormen een onderdeel van de specifieke zorgplicht. Het te realiseren beschermingsniveau blijft onveranderd ‘het verwaarloosbaar bodemrisico’ (dat we kennen uit de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming 2012, NRB). Per activiteit worden in het Besluit activiteiten leefomgeving minimale voorzieningen voorgeschreven. Daarmee komt de NRB te vervallen. Bij beëindiging van een bodembedreigende activiteit wordt bodemonderzoek vereist en geldt een opruimplicht.

11.3.4.7 Waterkwaliteit

Ter bescherming van de waterkwaliteit bevat het Besluit activiteiten leefomgeving regels over het doelmatig beheer van afvalwater, bodemenergiesystemen (bescherming kwaliteit grondwater) en regels over onttrekkingen (hoofdstukken 6, 7, 16 en 17).

11.3.4.8 Zuinig gebruik van energie

Voor milieubelastende activiteiten die onder de algemene regels van het Besluit activiteiten leefomgeving vallen, zijn de verplichtingen ten aanzien van het zuinig omgaan met energie vertaald in de module energiebesparing (par. 5.4.1), met daarin de verplichting om alle maatregelen te nemen met een terugverdientijd van vijf jaar of korter. Voorts valt het treffen van energiebesparende maatregelen die redelijkerwijze kunnen worden gevergd onder de specifieke zorgplicht. De erkende maatregellijsten die zijn ingevoerd als uitvloeisel van het Energieakkoord zijn daartoe worden opgenomen in de Omgevingsregeling. Wie aan die regels voldoet (en zorgt voor doelmatig beheer en onderhoud), heeft in ieder geval voldaan aan zijn wettelijke plicht.

11.3.4.9 Afvalstoffen en afvalwater

Het doelmatig beheer van afvalstoffen is in het Besluit activiteiten leefomgeving opgenomen als ‘oogmerk’. Voorts zijn regels gesteld voor de afvalstoffenbranche, voor zover die onder het besluit valt (bijvoorbeeld: autodemontage, recycling, milieustraten en zuiveringtechnische werken). Het besluit bevat voorschriften ten aanzien van het lozen van afvalwater van kassen (par. 4.74), ten aanzien van ‘lozingsroutes’ (onder meer art. 4.1158, 4.1168-9, 4.1186 Bal), een verbod van lozen bij reinigen en conserveren van bouwwerken (art. 6.12 Bal), van lozen van toiletwater vanaf een pleziervaartuig (art. 6.29a Bal) en lozen van huishoudelijk afvalwater (par. 6.2.4). Zuiveringstechnische werken zijn aangewezen als milieubelastende activiteit en voor het lozen vanuit zo’n werk zijn algemene regels gegeven.

11.3.5  Systeem van het Besluit activiteiten leefomgeving

11.3.5.1 Systematiek van het Besluit activiteiten leefomgeving

Na de algemene bepalingen (hoofdstukken 1 en 2) volgt in hoofdstuk 3 een set ‘richtingaanwijzers’. Dat zijn bepalingen waarin staat welke regels die verderop (hoofdstukken 4 en 5) in het Besluit activiteiten leefomgeving zijn opgenomen op een bepaalde milieubelastende activiteit van toepassing zijn. Het besluit verwijst via de richtingaanwijzer alleen naar inhoudelijke regels wanneer te verwachten is dat dit bij die bedrijfstak tot het (moeten) nemen van maatregelen leidt. De nota van toelichting geeft als voorbeeld: lassen. Die activiteit kan overal een keer voorkomen, maar zij is alleen in de richtingaanwijzer opgenomen als aannemelijk is dat het bedrijf zoveel last zal veroorzaken, dat afzuiging of emissiebeperkende technieken nodig zijn (NvT, par. 21.3.2). Verricht de initiatiefnemer een activiteit die niet wordt genoemd in de richtingaanwijzer, dan geldt voor die activiteit de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 Bal. Mocht hij een activiteit waarnaar wordt verwezen niet verrichten, dan is die regel voor hem niet van betekenis (NvT, par. 5.2.4).

De kwalificatie als milieubelastende activiteit staat in hoofdstuk 3 voorop.

Voorbeeld: paragraaf 3.2.4 Windturbine   
Artikel 3.11 lid 1 Bal: Als milieubelastende activiteit (…) wordt aangewezen het opwekken van elektriciteit met een windturbine met een rotordiameter van meer dan 2 m.

  
Dan komt de vraag of sprake is van vergunningplicht. Algemene regels zijn uitgangspunt (ze volstaan voor 90% van de activiteiten), vergunningplicht is uitzondering (voor de overige 10% van de activiteiten, aanvullend (90% van de vergunningplichtige bedrijven) of integraal (10%)).^[18] Getalsmatig zijn er in Nederland circa:

• 400 Seveso-inrichtingen: activiteit/inrichting in zijn geheel gedekt door de vergunning;
• 1.500 overige complexe bedrijven: vergunning vereist, voor delen van de activiteit gelden (alleen) algemene regels (RIE-installaties); Gedeputeerde Staten bevoegd gezag;
• 20.000 vergunningplichtige activiteiten, bijvoorbeeld: koeltoren (afd. 3.2 Bal).

  
Het Besluit activiteiten leefomgeving wijst aan voor welke activiteiten een vergunning is vereist.

Voorbeeld: artikel 3.119 lid 1 aanhef en onder a en b Bal:

Het verbod bedoeld in artikel 5.1 tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit te verrichten, geldt voor de milieubelastende activiteiten, bedoeld in artikel 3.118, voor zover het gaat om het exploiteren van een andere milieubelastende installatie voor:
a. het maken van elastomeren, verf, lak, drukinkt, lijm, waspoeder of enzymen, of
b. het vullen van spuitbussen met drijfgassen.

(…)

 
Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat de regels die moeten worden toegepast bij het opstellen van de vergunning van een milieubelastende activiteit (afd. 8.5 Bkl) en de te hanteren omgevingswaarden (hfdst. 2 Bkl). Het besluit wijst in hoofdstuk 3 de toepasselijke algemene regels aan.

Voorbeeld: artikel 3.120 Bal (algemene regels)
1. Bij het verrichten van de activiteiten bedoeld in artikel 3.118, wordt voldaan aan de regels over:
a. een oplosmiddeleninstallatie, bedoeld in paragraaf 4.33;
b. het kleinschalig tanken, bedoeld in paragraaf 4.38;
c. (…)

Die regels zijn vervolgens te vinden in hoofdstuk 4 (algemene regels, vooral bestaande uit preventieve maatregelen en beste bestaande technieken). Bepaalde onderwerpen die bij veel activiteiten en terugkomen (NvT, par. 5.1), zijn ondergebracht in een module in hoofdstuk 5 Bal. De reden daarvoor is dat ze anders in hoofdstuk 4 bij iedere activiteit waarop deze regelcomplexen van toepassing zijn, herhaald zouden moeten worden.

Voorbeeld: paragraaf 5.4.3 Bal Zeer zorgwekkende stoffen
Artikel 5.23 (informeren: emissie zeer zorgwekkende stof) (…)
Artikel 5.24 (vermijdings- en reductieprogramma) (…)
Artikel 5.25 (immissie zeer zorgwekkende stoffen in de lucht) (…)

In hoofdstuk 4 is de regelgeving gegroepeerd vanuit de bedrijfstakken, net zoals het geval was vóór de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer (2008), in de tijd van (bijvoorbeeld) het Besluit brood- en banketbakkerijen milieubeheer (1996), later het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven (1998). De exploitant van een enigszins omvangrijk bedrijf moet echter behalve bij de regels van zijn eigen branche, ook te rade gaan bij de ‘bedrijfsoverstijgende activiteiten’ van Hoofdstuk 3 (afd. 3.2) om te zien wat de regels zijn voor (bijvoorbeeld) zijn natte koeltoren (par. 3.2.4).
Aldus kent het Besluit activiteiten leefomgeving een systematiek in lagen:^[19]

• In hoofdstuk 2 staat een aantal regels die gelden voor alle milieubelastende en lozingsactiviteiten (laag 1). Daar treft men onder meer de specifieke zorgplicht aan.
• In hoofdstuk 3 worden de activiteiten die onder algemene rijksregels vallen onderverdeeld naar hoofdactiviteiten, dat wil zeggen bedrijfstakken en typen bedrijven (laag 2). Afdeling 3.2 bevat bedrijfstakoverstijgende activiteiten, dat wil zeggen: activiteiten die niet ondubbelzinnig aan één bedrijfstak te koppelen zijn (zoals de regels ter implementatie van de Seveso-richtlijn) en activiteiten die in alle bedrijfstakken kunnen voorkomen (zoals een windturbine, stookinstallatie of opslag van gevaarlijke stoffen); de regeling van de hoofdactiviteit betreft tevens activiteiten die er rechtstreeks mee samenhangen, ermee in technisch verband staan en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en verontreiniging ervan of die de hoofdactiviteit functioneel ondersteunen.
• In hoofdstuk 4 staan doel- en middelvoorschriften (laag 3). Via de richtingaanwijzer van hoofdstuk 3 moet worden beoordeeld welke paragrafen van hoofdstuk 4 van toepassing zijn op een bepaalde bedrijfsactiviteit.
• Hoofdstuk 5 bevat de modules (laag 4). Deze gelden (net als de doel- en middelvoorschriften van hoofdstuk 4) voor een bepaalde bedrijfstak, als dat in hoofdstuk 3 (via de richtingaanwijzer, in dat geval: laag 3) of in hoofdstuk 4 (via voorschriften, in dat geval: laag 4) is bepaald.
• In de voorschriften en in de modules wordt verwezen naar normbladen, richtlijnen e.d. Die zou men als de vijfde laag kunnen beschouwen.
• Daaronder bevindt zich nog een laag in de vorm van een ministeriële regeling (op grond van art. 4.3 Ow).

Voorbeeld ter illustratie van de gelaagde structuur van het Besluit activiteiten leefomgeving: ijzer en staal
Neem de metaalindustrie (par. 3.4.1), in het bijzonder het maken van ijzer en staal: in artikel 3.73 lid 1 Bal wordt vastgesteld dat (onder meer) het maken van ijzer of staal een milieubelastende activiteit is. In lid 2 wordt uiteengezet dat onder de activiteit ‘het maken van ijzer of staal’ ook wordt begrepen: ‘activiteiten, die worden verricht op dezelfde locatie en die met het maken van ijzer of staal rechtstreeks samenhangen of het maken van ijzer of staal functioneel ondersteunen’. In artikel 3.74 Bal wordt het maken van ijzer en staal c.a. aangewezen als een milieubelastende activiteit die niet mag worden ontplooid zonder vergunning (art. 5.1 Ow). In de artikelen 3.75-3.79 Bal worden gerelateerde activiteiten aangewezen als vergunningplichtig. Artikel 3.80 Bal is de richtingaanwijzer. Het luidt (geparafraseerd): bij het maken van ijzer en staal moeten de volgende regels in acht worden genomen: die van het aanbrengen van lagen op metalen, bedoeld in paragraaf 4.11, die van het smelten en gieten van metalen als bedoeld in paragraaf 4.13 en nog vele (dertien) andere. In lid 2 wordt de richting gewezen naar de bepalingen die van toepassing zijn op het lozen van koelwater in verband met het maken van ijzer en staal, in lid 3 wordt een aantal modules op het maken van ijzer en staal toepasselijk verklaard (hfdst. 5 Bal): de regels over bodemonderzoek (par. 5.2.1), het PRTR-verslag (5.3.1), energiebesparing (par. 5.4.1), de emissie van zeer zorgwekkende stoffen (par. 5.4.3) en van andere stoffen (par. 5.4.4). De paragraaf besluit met de verplichting om de overheid uiterlijk vier weken voor het begin van het maken van staal en ijzer te informeren over de begrenzing van de activiteit en de verwachte begindatum (art. 3.81 Bal). Paragraaf 4.11 (art. 4.171-4.202 Bal) geeft rijksregels en verwijst door naar normbladen e.d. Artikel 4.202 Bal (lucht, meetmethoden, niet meer dan een voorbeeld) schrijft (afhankelijk van het soort stof dat gemeten moet worden) voor dat gewerkt moet worden conform NEN-EN 15259, 13284-1, 14792, 14791, 12619, 14789, 14385 en vele andere, ISO 16740, NPR-CEN/TS 1369:2014 en nog vele andere typen regelcomplexen. Ook de modules schrijven weer bepaalde elders vastgelegde regelcomplexen voor, paragraaf 5.4.3 (art. 5.21 lid 3 Bal) bijvoorbeeld verwijst naar de standaardrekenmethode 3 Nieuw Nationaal Model.
Bij het voorgaande dient men te bedenken dat naast het Besluit activiteiten leefomgeving (gedeeltelijk ter vervanging van geschrapte rijksregels) regels kunnen worden opgenomen in het omgevingsplan. Deze decentralisering van regels wordt (onder de vlag van ‘decentraal, wat kan…’) door de regering verdedigd door te wijzen op het feit dat het bij de betrokken milieueffecten vooral gaat om de lokale situatie, dat de gemeente (de raad, die het omgevingsplan vaststelt) beter van die lokale situatie op de hoogte is en dat daardoor decentraal regelen leidt tot kortere, duidelijker en betere regels.^[20] Daarbij valt op te merken, dat ook een algemene (rijks)regel (voorbeeld: ‘maximaal 55 d(B)A op de gevel’) heel wel (in het gegeven voorbeeld: voor de toegelaten emissie) kan variëren naar de plaatselijke omstandigheden.

11.3.5.2 Bevoegd gezag

Met het bevoegd gezag wordt bedoeld het bestuursorgaan waarbij (algemene regels) meldingen worden gedaan, dat beslist over maatwerk, dat beslist op een aanvraag om toestemming tot het treffen van een gelijkwaardige maatregelen en dat is belast met de handhaving en dat (vergunningen) beslist op een aanvraag en dat alle andere besluiten ten aanzien van de vergunning neemt en dat handhaaft.
In afdeling 2.2 wordt het bevoegd gezag voor de voorschriften (rijksregels) van het Besluit activiteiten leefomgeving aangewezen (zie ook par. 4.1.3 Ow). Uitgangspunt voor de toedeling van het bevoegd gezag is aansluiting bij de voormalige bestuurlijke taak- en verantwoordelijkheidsverdeling, en bij artikel 2.3 Ow (subsidiariteit).^[21] Volgens de hoofdregel van de Omgevingswet (art. 4.9 Ow) is het college van burgemeester en wethouders (B&W) namens de gemeente bevoegd gezag voor milieubelastende activiteiten ‘op land’ (art. 2.3 Bal). Voor lozingen op het oppervlaktewater (maar niet op rijkswateren, zie hierna, art. 2.6 Bal) en waterzuivering is het dagelijks bestuur van het Waterschap bevoegd gezag (art. 2.5 Bal). Voor bodemenergiesystemen (par. 4.110 Bal, gesloten – en par. 4.111 Bal, open bodemsystemen zoals Warmte Koude Opslag-systemen) zijn Gedeputeerde Staten namens de provincie bevoegd gezag. Territoriaal gaat het steeds om het bevoegd gezag van de gemeente/het waterschap/de provincie waar (het grootste deel van) de activiteit wordt verricht.^[22] De minister is bevoegd gezag bij lozingen op rijkswateren en in de mijnbouw. Een belangrijk motief om de minister van EZK bevoegd gezag te laten zijn voor mijnbouwzaken onder de Omgevingswet is dat deze ook bevoegd gezag is ten aanzien van de opsporings-, winnings- en opslagvergunningen op grond van de Mijnbouwwet, vergunningen die niet zijn ‘overgegaan’ naar de Omgevingswet. Met aanwijzing van de minister van EZK als bevoegd gezag wordt voorkomen dat het bevoegd gezag voor mijnbouwactiviteiten onnodig versnippert.^[23] Andere uitzonderingen op de hoofdregel dat het college van B&W bevoegd gezag is, treft men aan in hoofdstuk 4 (met name: afd. 4.1) van het Omgevingsbesluit.
De uitvoering van de Omgevingswet en het Besluit activiteiten leefomgeving (vergunningverlening, handhaving en toezicht) wordt door de gemeenten en provincies in de praktijk overgelaten aan de respectievelijke omgevingsdiensten en het ambtelijk apparaat van de veiligheidsregio. In het Besluit activiteiten leefomgeving wordt op omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s niet ingegaan. Tussen het college van B&W (bevoegd gezag) en de omgevingsdienst pleegt in een mandaatbesluit te worden afgebakend met welke besluiten het college van B&W nog directe bemoeienis wil hebben. Het ligt in de rede dat de mate waarin een besluit dient te steunen op gebruik van discretionaire ruimte (beoordelings- en beleidsruimte) daarbij bepalend is. Zou dat inderdaad het geval zijn dan leidt de vergrote ruimte die de Omgevingswet biedt (maatwerk, open normen, specifieke zorgplicht) tot meer gevallen, waarin de omgevingsdienst actief zal moeten terugkoppelen naar het college van B&W voordat een beslissing kan worden genomen.
Het bevoegd gezag wordt in het Omgevingsbesluit aangewezen. Als een activiteit (complex bedrijf) een omgevingsvergunning heeft voor bepaalde onderdelen maar ook onderworpen is aan voorschriften uit het Besluit activiteiten leefomgeving is het bevoegd gezag van de omgevingsvergunning tevens bevoegd gezag ter zake van die voorschriften (art. 2.7 Bal, vgl. art. 4.13 Ow). ‘Eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’: zijn (in afwijking van de hoofdregel) Gedeputeerde Staten eenmaal bevoegd gezag voor een bepaalde locatie, dan zijn Gedeputeerde Staten dat ook voor vervolghandelingen: de melding, het stellen van een maatwerkvoorschrift en het beslissen op een aanvraag om een gelijkwaardige maatregel te mogen treffen (art. 2.8 .. ; art. 4.16 Ob). Ook bij wateractiviteiten is de toewijzing van het bevoegd gezag (waterbeheerder, provincie of minister) in het Omgevingsbesluit opgenomen (art. 5.9 Ow).
  

Voorbeeld: artikel 4.2 lid 1 Ob
1. Het dagelijks bestuur van het waterschap beslist op een enkel- of meervoudige aanvraag om een omgevingsvergunning als de aanvraag alleen betrekking heeft op een of meer van de volgende wateractiviteiten: a. een lozingsactiviteit (…)

Bevoegdheden kunnen – na voorafgaande instemming van het verkrijgende bestuursorgaan – worden overgedragen (art. 5.16 Ow).

Bij een vergunningaanvraag voor meerdere activiteiten tegelijk is er slechts één bevoegd gezag (art. 5.12 lid 2 Ow). Dat is het college van B&W tenzij het Omgevingsbesluit anders bepaalt. De activiteit met de (potentieel) zwaarste effecten op het milieu (in dit verband aangeduid als ‘magneetactiviteit’) bepaalt wie bevoegd gezag is. De magneetactiviteit (bijvoorbeeld: de milieubelastende activiteiten uit categorie 4 van de RIE) maakt dus Gedeputeerde Staten bevoegd bij grotere complexiteit en bij gemeentegrensoverschrijdende effecten. Activiteiten waarover het gezag (niet vanwege zwaardere effecten maar) vanwege specifieke aan het hoger bevoegd gezag toebedeelde taken aan Gedeputeerde Staten of de minister zijn voorbehouden worden niet aangemerkt als ‘magneetactiviteit’. Daar is – bij de meervoudige aanvraag – het college van B&W dus bevoegd gezag. De reden daarvoor is, dat in die gevallen geen bovenlokale afwegingen of belangen zouden spelen.^[24] Bij de overblijvende gevallen (meerdere magneetactiviteiten met een verschillend bevoegd gezag, meerdere activiteiten, maar voor geen is het college van B&W bevoegd gezag) is de klassieke keuze gemaakt voor het hoogst aangewezen bevoegd gezag, met de minister van BZK als hoogste gezag, wanneer die moet concurreren met andere ministers (art. 4.8 e.v. Ob).

11.3.5.3 Normadressaat

De voorschriften van het Besluit activiteiten leefomgeving ter zake van een bepaalde activiteit zijn gericht tot degene die de activiteit verricht (art. 2.10 Bal, normadressaat).
Ingevolge artikel 5.37 Ow geldt een vergunning voor eenieder die de activiteit(en) verricht waar de vergunning betrekking op heeft. Niet alleen degene ‘die de activiteit verricht’ kan echter een overtreding begaan. In hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht is overtreder: ‘ieder die het in zijn macht heeft een einde te maken aan de overtreding’. Dat kan bijvoorbeeld de aandeelhouder van het bedrijf zijn of een opdrachtgever, betrokkenen die meestal niet zelf de activiteit verrichten maar die door de exploitant laten verrichten.
De omgevingsvergunning is zaaksgebonden, tenzij in een AMvB is bepaald dat zij alleen geldt voor de (natuurlijke) persoon voor wie zij is afgegeven (art. 5.37 lid 3 Ow). Zij kan worden overgedragen. Vooraf moet melding worden gemaakt van de overdracht bij het bevoegd gezag (art. 5.37 Ow).

11.3.5.4 Centraal en decentraal

Bij de opstelling van de Omgevingswet en de AMvB’s onder de Omgevingswet is veel aandacht uitgegaan naar de zoektocht naar de juiste verhouding tussen rijksregels (rijks-bevoegdheden) en decentrale regels (decentrale bevoegdheden). Uitgangpunt zijn de artikelen 2.3 en 2.7 Ow, waarin het subsidiariteitsbeginsel is neergelegd. Die bepaling voorziet in de meest algemene zin in toedeling van taken en bevoegdheden aan gemeenten, provincies en Rijk. Er is nog een hoger centraal gezag, het Europese, dat op tal van punten in het milieurecht voorschriften geeft waar – in ieder geval niet ten koste van het milieu – van mag worden afgeweken. De invulling van het subsidiariteitsbeginsel – bijvoorbeeld door in artikel 2.11 Bal een grens aan te geven voor afwijking via maatwerkregels – hangt af van de inhoud van de relevante Europese bepalingen en is overigens politiek-bestuurlijk van aard.^[25] Waar de locatiekeuze van groot belang is (en BBT niet) is gekozen voor decentrale regulering; waar BBT en level playing field belangrijk zijn; is gekozen voor rijksregels. De ontwikkeling in de regulering ter bescherming van het milieu van vergunning per inrichting (met over het algemeen het college van B&W of Gedeputeerde Staten als bevoegd gezag) naar algemene regels is op zich een radicale centralisering. Die contrasteert met het in het kader van de Omgevingswet steeds beleden ‘decentraal tenzij’. Centrale regelgeving past wel goed bij het gegeven dat veel milieuregelgeving is ontleend aan Europese richtlijnen en verordeningen en bij de inhoud ervan: locatieonafhankelijke preventieve maatregelen en best beschikbare technieken. Cumulatie van (negatieve milieu)effecten moet echter op andere wijze (via immissienormen en ruimtelijke regels) worden beheerst. Onder de Omgevingswet (en in het Besluit activiteiten leefomgeving) is aldus bij milieuregels het accent op het Rijk komen te liggen en bij ruimtelijke regels op de decentrale overheden (NvT, par. 4.2 e.v. met name 4.2.3). Door de mogelijkheden voor decentrale overheden om van rijksregels af te wijken (maatwerk, hierna nr. 5.4) en door bepaalde ruimtelijke bevoegdheden aan provincies en rijk te geven is deze verdeling genuanceerd.^[26] Algemene rijksregels en door het Rijk ingestelde vergunningplichten voor activiteiten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken zijn geschikt om locatieonafhankelijke preventieve maatregelen en best beschikbare technieken vast te leggen, maar zij zijn maar beperkt effectief in situaties waar afstemming op de lokale situatie (met name: beheer van gebruiksruimte) gewenst is (NvT 2018, 293, par. 4.2.3). De nota van toelichting (par. 4.2.3) bevat de volgende opsomming van centraal en decentraal gereguleerde milieubelastende activiteiten:

11.3.5.5 Decentrale afwegingsruimte

Een doel van de stelselherziening is om lokale bestuursorganen meer afwijkgingsruimte te geven en door het gebruik van algemenere termen zuiniger te zijn met regelgeving. De kerngedachte daarbij is dat de locatie van invloed is op de belangen die moeten worden afgewogen en dat derhalve het lokale gezag ruimte nodig heeft om dat op passende wijze te doen. Dat doel wordt ook in het Besluit activiteiten leefomgeving gerealiseerd. De decentrale afwegingsruimte wordt begrensd door (1) de nationale omgevingswaarden, instructieregels en beoordelingsregels die in het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn gesteld en de implementatie van Europees recht vormen, (2) de beginselen van behoorlijke bestuur, in het bijzonder de beginselen van evenredigheid en proportionaliteit en (3) de afstemming en bevoegdheidsverdeling tussen overheden (art. 2.2 en 2.3 Ow). De Europese waarden en regels limiteren de maximale blootstelling aan bijvoorbeeld lucht- of waterverontreiniging en geluidbelasting. Zolang op decentraal niveau binnen die limiet wordt gebleven, kan gebruik worden gemaakt van afwegingsruimte die per onderwerp is meegegeven. Meer afwegingsruimte op decentraal niveau is op de volgende manieren gerealiseerd:

a.       door de regulering van bepaalde activiteiten niet langer op te nemen in rijksregels maar in het omgevingsplan, waarin lokale omgevingswaarden kunnen worden verwerkt;

b.      in de bevoegdheid tot maatwerk die is opengesteld voor in beginsel alle voorschriften van de hoofdstukken 3 tot en met 5 Bal (geen uitzondering meer voor voorschriften, die uitputtend zijn);

c.       door de open normen in het Besluit activiteiten leefomgeving, die door het bevoegd gezag per situatie zullen moeten worden uitgelegd;

d.      via de artikelen 2.12a en 2.12b Bal die decentrale overheden de bevoegdheid geven om meldingsplichten (art. 12a) resp. vergunningplichtige (art. 12b) gevallen te creëren;

e.       door de mogelijkheden van een ontheffing te vergroten ten opzichte van die in de Wet ruimtelijke ordening.

Voorbeelden: de verbreding van de regeling van plattelandswoningen naar andere voormalige bedrijfswoningen; de verschuiving van individueel maatwerk naar gebiedsgericht normstelling, bijvoorbeeld door bij geluid te werken met een bandbreedte voor geluid van activiteiten.

  
11.3.5.6 Relatie tot het omgevingsplan en tot omgevingswaarden

Ook al worden de algemene regels en de rijksregels van het Besluit activiteiten leefomgeving in acht genomen, daarmee kan iedere milieubelastende activiteit nog niet overal worden toegelaten. Deze moet immers planologisch en (dus) onder meer voor wat betreft de effecten ervan op het milieu, passen in het omgevingsplan. Zou een type activiteit, ook met inachtneming van de relevante rijksregels, leiden tot overschrijding van immissienormen, dan wordt ofwel dat type activiteit ter plaatse in het omgevingsplan niet toegelaten (‘functies toedelen’) of de rijksregel met betrekking tot die activiteit wordt voor de specifieke situatie aangepast via een omgevingsvergunning (als sprake is van vergunningplicht) of via maatwerk (als geen sprake is van vergunningplicht), gericht op het beperken van emissies. Het omgevingsplan kan ook een regeling van verdeling van gebruiksruimte bevatten waar de door de initiatiefnemer verwachte emissies kwantitatief niet (volledig) in passen (NvT, par. 4.2.2). Is er niet zo’n verdeling dan geldt ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’ met mogelijk hetzelfde gevolg (activiteit ontoelaatbaar).^[27] Niet alleen een omgevingsplan kan beperkend werken, ook kan (lokaal) overschrijding dreigen of zelfs plaatsvinden van een voor de voorgenomen activiteit relevante omgevingswaarde. Dat leidt niet direct tot een beperking van de activiteit, maar de omgevingswaarden (op rijksniveau te vinden in het Besluit kwaliteit leefomgeving) dienen te worden geoperationaliseerd in het omgevingsplan en een (dreigende) overschrijding van omgevingswaarden moet worden aangepakt met een programma (afd. 3.2 Ow, afd. 10.4 Ob), dat kan leiden tot beperkingen.

11.3.5.7 Cumulatie van milieueffecten

Algemene regels voor activiteiten richten zich uitsluitend op de activiteit en niet op het gecombineerde effect van de activiteit en andere activiteiten in de omgeving. Bepaalde milieueffecten kunnen bij cumulatie echter onaanvaardbare belasting van de omgeving opleveren. In de nota van toelichting wordt aan de hand van een indeling in vier situaties aangegeven, hoe daarmee om wordt gegaan onder de Omgevingswet en het Besluit activiteiten leefomgeving.
Situatie 1 is de situatie, waarin de preventieve regel zo effectief is, dat er van cumulatie niets te vrezen valt. De nota van toelichting geeft als voorbeeld de op BBT gebaseerde emissiegrenswaarde voor het lozen van oliehoudend afvalwater in het vuilwaterriool.
In situatie 2 zijn de gevolgen door de preventieve regel niet helemaal weggenomen, maar is er een restgevolg. Dat valt echter op individuele basis voldoende te reguleren. Het voorbeeld hier is het (aanvullend) voorschrijven van een afstand tussen een opslagtank van gas en een kwetsbaar bouwwerk.
Situatie 3: in deze situatie kan in een deel van de gevallen ook met de aanvullende regels van situatie 2 niet worden volstaan, maar is maatwerk nodig. Als voorbeeld wordt gewezen op de instructieregels ter zake van geluidbelasting van gevoelige bouwwerken en locaties in het Besluit kwaliteit leefomgeving genoemd voor de opstelling van het omgevingsplan.
Situatie 4: dit is de situatie waarin cumulatie een zeer belangrijke rol speelt en een regeling gebaseerd op individuele verhoudingen nauwelijks zin heeft. Het hier gegeven voorbeeld is de bevoegdheid van gemeenten en waterschappen om (zonder regeling in het Besluit activiteiten leefomgeving) van glastuinbouwbedrijven te eisen dat zij een aansluiting realiseren op het vuilwaterriool.

11.3.5.8 Het Besluit activiteiten leefomgeving is niet compleet: aanvulling in nadere regels en beleid

Ter uitvoering van het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ is in het Besluit activiteiten leefomgeving het aantal voorschriften (in de terminologie van de Omgevingswet: ‘rijksregels’) voor milieubelastende activiteiten beperkt. Met name regels voor activiteiten zonder significante milieueffecten zijn geschrapt. Te denken valt aan de voorschriften omtrent niet-meldingplichtige activiteiten uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm). Lokaal moet worden beoordeeld of vergelijkbare regels nodig zijn. Bij een bevestigend antwoord zal de regel in het omgevingsplan moeten worden opgenomen.
  

Voorbeeld: Onder het Activiteitenbesluit milieubeheer moesten koelinstallaties met natuurlijke koelmiddelen gemeld worden boven bepaalde drempels: 10 kg ammoniak, 10 kg kooldioxide of 5 kg koolwaterstof. Een kleinere hoeveelheid (is vergunningvrij en) behoeft niet te worden gemeld.

De regulering onder het Besluit activiteiten leefomgeving is veel uitgebreider. De regels bevatten talloze verwijzingen naar vele andere regelcomplexen.^[28]
  

Voorbeeld: Zo wordt voor de BBT externe veiligheid verwezen naar de zogenoemde PGS- richtlijnen (‘publicatiereeks gevaarlijke stoffen’). Die verwijzen op hun beurt weer naar NEN-normen, bijvoorbeeld (PGS 15): ‘De brandwerendheid van een constructiedeel als een wand, deur of doorvoering kan experimenteel worden bepaald volgens NEN 6069 of berekend volgens NEN-EN 1992-1-2, NEN-EN 1993-1-2, NEN-EN 1994-1-2, NEN-EN 1995-1-2, NEN-EN 1996-1-2 of NEN-EN1999-1-2.’

Welke versie van een dergelijke norm of richtlijn van buiten het Besluit activiteiten leefomgeving moet worden gebruikt is vastgelegd in bijlage II bij artikel 1.4 Or. Daarnaast kan het (bij twijfel over de correcte implementatie) nodig zijn om direct werkende bepalingen uit Europese richtlijnen en Europese verordeningen te raadplegen, bijvoorbeeld de RIE en REACH, de kaderrichtlijnen afvalstoffen en water, de mer-richtlijn, de Seveso-richtlijn en de verdragen van Granada (architectuur) en Valletta (archeologie).^[29] Voor een voorbeeld van de toepassing van andere regels dan het Besluit activiteiten leefomgeving wordt verwezen naar het hiervoor gegeven praktijkvoorbeeld ijzer en staal.
Ook omgevingswaarden zijn van belang voor de exploitant. Ze zijn gericht tot het bevoegd gezag, niet direct tot de burger. Ze zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (hfdst. 2). Ze worden vertaald in het omgevingsplan en dienen te worden gehanteerd bij vergunningverlening.
Het bevoegd gezag moet ook elders in Europa (of in een ander land, waartegenover Nederland zich via een verdrag tot erkenning heeft verplicht) verkregen, gelijkwaardige kwalificaties honoreren (art. 1.3 …).

11.3.5.9 Rechtsbescherming

De minister gaat ervan uit dat de Omgevingswet/het Besluit activiteiten leefomgeving geen verandering brengt in de mate van rechtsbescherming.^[30] Als toelichting wordt aangegeven dat waar een vergunningenstelsel (met de mogelijkheid om tegen de vergunning rechtsmiddelen in te stellen) wordt vervangen door algemene regels, het handhavingsverzoek de route wordt voor derden-belanghebbenden (omwonenden) om zorgen over het naleven van de regels aan het bevoegde gezag voor te leggen. Afgaande op praktijkervaringen is er wel een cultuurverandering nodig bij de overheid om net zo kwiek in beweging te komen in reactie op een verzoek om handhaving van algemene regels als op een aanvraag voor een vergunning of het handelen zonder vergunning, waar een vergunning verplicht is.
De aard van de rechtsbescherming verandert onder de Omgevingswet niet wezenlijk, maar er is wel sprake van een verschuiving van het moment waarop rechtsbescherming aan de orde is: van vergunning naar maatwerk en gebruik van afwegingsruimte. Steeds waar het bevoegd gezag de ruimte heeft om een eigen afweging te maken (maatwerk, invulling van een open norm) zullen verschillende betrokkenen bij een activiteit (de exploitant, omwonenden) belang hebben bij een bepaalde wijze van gebruik van die ruimte. De keuze die dan gemaakt wordt, levert een besluit op waar rechtsbescherming tegen openstaat. Mogelijk leidt dit tot een toename van ‘rechtsbeschermingsmomenten’.^[31]
Ook het omarmen van open normen (bijvoorbeeld: de specifieke zorgplicht) en decentrale afwegingsruimte heeft gevolgen voor de rechtsbescherming: de bestuursrechter toetst het gebruik door bestuursorganen van de ‘vrije ruimte’ (beoordelings- en beleidsruimte) terughoudend. Zonder duidelijke aanwijzing door de wetgever aan de rechter van het tegendeel (‘wilt u maar vol toetsen?’) zal een vergroting van de afwegingsruimte van het (decentrale) bestuursorgaan leiden tot een overeenkomstige reductie van (mogelijkheden tot) correctie door de rechter, tenzij de rechter – juist vanwege de effecten van de Omgevingswet op dit punt – besluit besluiten onder de Omgevingswet minder terughoudend te gaan toetsen.^[32]
De invoering van de Omgevingswet zal in de aanvang leiden tot onzekerheid over (bijvoorbeeld) de afbakening van nieuwe begrippen. Dat kan leiden tot een groter beroep op de rechtspraak (NvT, par. 18.4). In het verleden is dat op punten waar wetten over natuur en milieu serieuze consequenties hebben ook veel gebeurd. Waar de minister benadrukt dat gemeenten de regels uit de bruidsschat (die automatisch in het omgevingsplan worden opgenomen) onmiddellijk weer kunnen aanpassen of schrappen (hiervoor nr. 3.2.4) verdient opmerking dat ieder besluit om zulks te doen vatbaar is voor beroep.

11.3.5.10 Handhaving

Handhaving omvat het toezicht op de naleving, het behandelen van klachten van derden over de naleving en het opleggen van sancties. Ingevolge artikel 18.2 Ow berust de taak om het Besluit activiteiten leefomgeving te handhaven bij het bestuursorgaan, dat op grond van paragraaf 4.1.3 is aangewezen als bevoegd gezag voor melding, maatwerkvoorschriften en instemming met gelijkwaardige maatregelen. ^[33]

11.3.6  Instrumentarium van het Besluit activiteiten leefomgeving

Voor het Besluit activiteiten leefomgeving zijn de volgende sturingsmogelijkheden van belang:

• specifieke zorgplicht (art. 2.11 Bal);
• doel- en middelvoorschriften (hfdst. 4 Bal);
• gelijkwaardige maatregelen (art. 4.7 Ow);
• maatwerkvoorschriften (afd. 2.5 Bal);
• maatwerkregels (afd. 2.5 Bal);
• meldingsplicht of vergunningplicht (afd. 2.6 Bal).

11.3.6.1 Specifieke zorgplicht

Ingevolge artikel 1.6 Ow draagt eenieder voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving. Deze bepaling wordt beschouwd als een algemene zorgplicht. Activiteiten met gevolgen voor het milieu die men onvoldoende kan beperken, moet men achterwege laten (art . 1.7 onder c Ow), activiteiten met aanzienlijke nadelige gevolgen zijn verboden (art. 1.7a Ow). Vanwege het onbepaalde (weinig concrete) karakter van de algemene zorgplicht staat het rechtszekerheidsbeginsel in de meeste gevallen aan strafrechtelijke handhaving ervan in de weg en is bestuursrechtelijke handhaving ook lang niet altijd mogelijk.^[34] Daarom is deze zorgplicht waar nuttig en mogelijk geconcretiseerd in specifieke zorgplichten.
Zo is naast de algemene zorgplicht in het omgevingsrecht (op het niveau van de AMvB’s) de specifieke zorgplicht ingevoerd, als aanvulling zowel op algemene regels als op een eventuele vergunning.^[35] Het algemene uitgangspunt dat ‘degene die een milieubelastende activiteit of lozingsactiviteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben’ alle nodige maatregelen moet nemen, de negatieve gevolgen moet voorkomen, althans zo veel mogelijk beperken, dan wel de activiteit zo nodig achterwege moet laten (art. 2.11 lid 1 Bal) wordt concreter uitgewerkt in de leden 2 (milieubelastende activiteiten) en 3 (lozingsactiviteiten). Er worden voorbeelden gegeven (niet uitputtend: ‘in ieder geval …’) van wat de specifieke zorgplicht concreet inhoudt. Deze bepaling is zelf niets meer of minder dan een algemeen verbindend voorschrift (of, in de terminologie van het Besluit activiteiten leefomgeving: een rijksregel). Zij is meer dan een vangnet: zij wordt beschouwd als de basis van de regelgeving in het Besluit activiteiten leefomgeving. In artikel 2.11 Bal wordt in algemene termen de verantwoordelijkheid omschreven ter zake van specifieke activiteiten. Als de initiatiefnemer niet precies weet of hij de specifieke zorgplicht goed invult, kan hij daarover overleggen met het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag kan de uitleg van de specifieke zorgplicht vastleggen in een maatwerkvoorschrift. De specifieke zorgplicht kan (dat is althans de wens van de wetgever) bestuursrechtelijk en strafrechtelijk worden gehandhaafd, zij treedt niet terug wanneer er meer uitgewerkte rijksregels van toepassing zijn noch wanneer een omgevingsvergunning wordt verleend. Derden-belanghebbenden kunnen bij onzekerheid het bevoegd gezag vragen om ter zake een maatwerkvoorschrift te geven en bij evidente overtreding van de zorgplicht vragen om handhaving. Het kabinet ontkent desgevraagd dat de zorgplicht ‘niet eenduidig en nogal vrijblijvend is’.^[36] Waar het bevoegd gezag moet vermoeden dat onvoldoende duidelijk is wat de specifieke zorgplicht inhoudt, wordt aanbevolen om maatwerk te leveren. Het kabinet stelt vast dat de exploitant een ruime keuze heeft uit maatregelen om te voldoen aan zijn specifieke zorgplicht(en). Het kabinet waardeert dat positief en acht dat in overeenstemming met de beoogde stelselherziening.^[37] Behalve in artikel 2.11 Bal (milieubelastende activiteit) treft men een specifieke zorgplicht aan in de artikelen 6.6 en 7.6 Bal (beperkingengebiedactiviteit waterstaatswerk), 8.6 Bal (beperkingengebiedactiviteit weg), 10.7 Bal (activiteiten rond luchthavens), 11.6, 11.27, 11.60, 11.63 en 11.116 Bal (activiteiten natuur), 12.5 Bal (landinrichtingsactiviteiten), 13.7 Bal (activiteiten cultureel erfgoed), 14.7 Bal (werelderfgoedactiviteit) 15.5 Bal (gelegenheid geven tot zwemmen en baden) en 17.6 Bal (afval van schepen in binnenwater).
De zorgplicht bergt in zich al die voorschriften die bij het ontplooien van een activiteit vanzelfsprekend zijn, dat althans zouden moeten zijn. De minister duidt dat positief, met de stelling dat de zorgplicht het mogelijk maakt om ‘zuinig te zijn met algemene regels’. De zorgplicht lijkt mij daarnaast een verlegenheidsoplossing: de minister constateert dat niet voor iedere situatie vooraf (in algemene regels of in voorwaarden bij een vergunning) concrete voorschriften zijn te geven. Dus geldt – naast de voorschriften – dat degene die een activiteit ontplooit ook zelf moet bedenken wat redelijkerwijs van hem wordt gevergd. In de handhavingspraktijk kan uiteraard verschil van mening ontstaan over wat wel en niet van de burger mag worden verwacht (wat hij redelijkerwijs dient te voorzien), zeker als het bestuursorgaan aanstuurt op punitieve bestuurlijke of strafrechtelijke sancties. Er bestaat een spanning tussen de eisen van de rechtszekerheid en het open karakter van de zorgplicht. In het jargon van de Omgevingswet: ‘Het streven naar helderheid en voorspelbaarheid van de regels staat tegenover de wens de regels te verminderen en te bekorten.’ In de zorgplicht heeft het laatste gewonnen. Overigens kadert het voorgeschreven gebruik van BBT (specifieke zorgplicht, art. 2.11, NvT, afd. 2.4) de specifieke zorgplichten in: waar BBT wordt toegepast zal niet snel sprake zijn van schending van een zorgplicht. De minister roept op om vertrouwen te hebben in de specifieke zorgplicht. Als daarmee bedoeld wordt dat we erop moeten vertrouwen dat de exploitant proactief aan de slag gaat om zelf te onderzoeken wat de zorgplicht voor hem inhoudt en bij twijfel de zorgplicht royaal uit zal leggen lijkt dat vertrouwen te getuigen van onvoldoende besef van de druk die de verschillende stakeholders (werknemers, aandeelhouders, concurrentie, consumenten) op de exploitant uitoefenen. Die druk kan makkelijker worden weerstaan met concrete en heldere voorschriften van de wetgever. Dat het kabinet stelt dat (alleen) bij evidente schending van de zorgplicht om handhaving kan worden gevraagd door derden-belanghebbenden wijst erop dat het kabinet beseft dat de specifieke zorgplicht door gebrek aan concreetheid toch een ander karakter heeft dan normale doel- en middelvoorschriften ter bescherming van de omgevingskwaliteit. Opmerkelijk is de gedachte van het kabinet dat een exploitant bij de concrete invulling van zijn zorgplicht een afweging van belangen zou moeten maken. Ik neem aan, van zijn eigen financieel-economische belang tegen (vooral) het belang van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving (het kabinet heeft het over ‘alle belangen’).^[38] Belangen afwegen is iets voor bestuurders en ambtenaren. Het is gebruikelijker om burgers voor te houden dat zij bepalingen op een redelijke manier moeten uitleggen en toepassen. Dat lijkt ook hier de werkelijke bedoeling: de verwijzing naar de belangenafweging is de reactie van het kabinet op de vraag om een toelichting op de vage termen ‘redelijkerwijs’ en ‘zo veel mogelijk’.

Ook een toegespitst antwoord op kritische vragen uit de Kamer over het vage karakter van de zorgplicht geeft weinig houvast. Het kabinet weet een circulaire definitie niet te vermijden. Met het oog op de uitleg en toepassing van de specifieke zorgplicht in de toekomstige praktijk citeer ik hier woordelijk: ‘(…) dat de zorgplicht niet eenduidig en nogal vrijblijvend is, onderschrijft het kabinet niet. De specifieke zorgplichten van het ontwerp-Besluit activiteiten leefomgeving sturen op het doel: een hoge mate van bescherming van het milieu (of andere aspecten van de fysieke leefomgeving) tegen de nadelige gevolgen van activiteiten. Dat is een eenduidig doel en een verplichting voor de initiatiefnemer, geen vrijblijvende suggestie. De specifieke zorgplichten benadrukken dat de initiatiefnemer een verplichting heeft om de nodige zorg te betrachten bij activiteiten in de fysieke leefomgeving. (…) Overigens is een zorgplicht naar zijn aard een bestendigere norm dan gedetailleerde regels die steeds moeten worden aangepast aan de nieuwste inzichten. (…) bestendig in verschillende situaties en ontwikkelingen in de tijd.’^[39] ‘Termen als “redelijkerwijs” en “zo veel mogelijk” in de specifieke zorgplichten van het ontwerp-Bal geven uitdrukking aan het open karakter van deze verplichting. Dit betekent niet dat deze verplichting vrijblijvend is (…). De specifieke zorgplichten bieden ruimte voor een eigen invulling, maar vereisen ook dat de initiatiefnemer een belangenafweging maakt.’^[40]   

Voorbeeld van specifieke zorgplicht: luchtkwaliteit   
Het kabinet overweegt dat ten opzichte van het huidige recht de specifieke zorgplichten in het ontwerp-Besluit activiteiten leefomgeving zijn verduidelijkt door bij iedere specifieke zorgplicht aan te geven wat er voor de betreffende activiteit in ieder geval tot die zorg wordt gerekend. Ook deze opsomming bevat termen die interpretatie en invulling vergen, maar het maakt de specifieke zorgplichten eenduidiger dan nu. Hieronder is aan de hand van een voorbeeld goed te zien hoe door deze informatie mee te geven inderdaad een belangrijke en nuttige concretisering van de specifieke zorgplicht plaatsvindt.

Activiteiten zijn in het Besluit activiteiten leefomgeving onder meer gereguleerd wanneer ze gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit (NvT, par. 4.8.5). Daarbij is de volgende systematiek gehanteerd:

• emissiereductie is in de eerste plaats gericht op vermindering van de emissievracht;
• diffuse emissies worden zo veel mogelijk door procesgeïntegreerde of brongerichte voorzieningen bestreden;
• de noodzaak van emissiebeperking is afhankelijk van de grootte van de emissievracht van de gekanaliseerde emissies;
• het toepassen van procesgeïntegreerde maatregelen (preventief) heeft de voorkeur boven nageschakelde technieken (end-of-pipe).

In eerste instantie is ervoor gekozen een beperkt aantal luchtemissievoorschriften op te nemen, omdat de zorgplicht een belangrijk vangnet is die in ieder geval geldt. De zorgplicht houdt voor het beschermen van de kwaliteit van de lucht in dat:

a.       alle passende preventieve maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen;

b.      alle passende preventieve maatregelen ter bescherming van de gezondheid worden getroffen;

c.       de beste beschikbare technieken worden toegepast;

d.      geen significante verontreiniging wordt veroorzaakt;

e.       gekanaliseerde emissies van stoffen naar de lucht doelmatig kunnen worden bemonsterd;

f.        metingen representatief zijn.

  
Onder passende preventieve maatregelen kan bijvoorbeeld worden verstaan:

• Goed onderhoud met behulp van een onderhoudsprogramma, schoonhouden en reinigen en goed gebruik door gekwalificeerde personen (good housekeeping).
• Minder (schadelijke) grondstoffen, overschakelen op andere grondstoffen, recycling van emissiestromen. Denk bijvoorbeeld aan geen of minder organische oplosmiddelen bij reinigen en verven.
• Bij het ontwerp en de bouw wordt al rekening gehouden met voorkomen en verminderen van luchtemissies, bijvoorbeeld door het lekvrij/gesloten uitvoeren van apparatuur en installaties.
• Bij de zorgplicht om de beste beschikbare technieken toe te passen kan worden gedacht aan het gebruik van filters die geschikt en goed gedimensioneerd zijn. Bijvoorbeeld voor de verwijdering van stof dat een cycloon en gravitatieafscheider bij een grotere stofbelading (circa 10 g/m3) en deeltjesgrootte (> PM10) effectief zijn en een natte wasser juist bij een lagere stofbelading en kleinere deeltjes.
• Bij het voorkomen van significante verontreiniging kan bijvoorbeeld worden gedacht aan geschikte situering en uitvoering van het afvoerpunt (schoorsteen) met het oog op de bescherming van de omgeving. Een ander voorbeeld is de emissiebeperking van stoffen waarvoor geen specifieke voorschriften zijn gesteld, omdat ze normaal gesproken niet vrijkomen of omdat recent informatie over effecten bekend is geworden. Daarvoor geldt de zorgplicht die met maatwerk zo nodig wordt geconcretiseerd.
• Voor de controle op de naleving moeten emissies representatief kunnen worden gemeten. Ook dit valt onder de zorgplicht.

Er is veel rechtspraak over de zorgplicht, die al in eerdere wetten ten aanzien van de fysieke leefomgeving was opgenomen (onder meer: art. 13 Wet bodembescherming, art. 2 Flora- en faunawet, art. 19l Natuurbeschermingswet 1998, art. 1.11 Wet Natuurbescherming). Over de strafrechtelijke handhaving van de zorgplichtbepaling ten aanzien van de bodem gaan HR 26 oktober 1993, NJ 1994/99, HR 17 januari 1995, M en R 1995/80 en HR 14 februari 1995, M en R 1995/81, over de bestuursrechtelijke handhaving ABRvS 5 juli 1994, AB 1994/636. De rechtspraak levert concrete voorbeelden. Zo is bijvoorbeeld het vullen van brandstoftanks van motorvoertuigen door middel van met benzine gevulde jerrycans zonder dat maatregelen werden genomen om te voorkomen dat verontreinigende stoffen in de bodem konden geraken aangemerkt als een tekortschieten in de zorg voor de bodem (ABRvS 9 april 2008, M en R 2008/61).

11.3.6.2 Doel- en middelvoorschriften, informatieverplichtingen

Doelvoorschriften schrijven een doel voor in concrete termen (eenheden/waarden), middelvoorschriften schrijven concreet een maatregel voor. Middelvoorschriften zijn precies en concreet, maar ze zijn onder omstandigheden (als lokaal een slimmere oplossing mogelijk is) (te) star.^[41] Onder de Omgevingswet is de al lang bestaande voorkeur voor doelvoorschriften gehandhaafd. Waar zowel doel- als middelvoorschriften kunnen worden geformuleerd en waar dat nuttig is, zijn ‘erkende maatregelen’ geformuleerd (NvT, par. 4.8.5 (voor lucht) en par. 4.9).

Voorbeeld: De erkende maatregellijsten, die zijn ingevoerd naar aanleiding van het Energieakkoord voor duurzame groei (SER, september 2015), zie art. 2.15 Activiteitenbesluit en bijlage 10 Activiteitenregeling.

Erkende maatregelen zijn in wezen middelvoorschriften. Correcte uitvoering van die maatregelen impliceert tevens voldoening aan het gegeven doelvoorschrift. Naast doel- en middelvoorschriften worden informatieverplichtingen (voorschriften om gegevens aan het bevoegd gezag te verstrekken) wel als derde categorie onderscheiden.

11.3.6.3 Gelijkwaardige maatregelen

Gelijkwaardigheid is geregeld in artikel 4.7 Ow. Wie een alternatief voor een voorgeschreven maatregel (begrip ruim op te vatten, dat wil zeggen inclusief werkwijzen en meetmethoden), aan het bevoegd gezag voorlegt, heeft recht op een serieuze beoordeling. Toont hij aan dat zijn alternatief gelijkwaardige bescherming biedt, dan heeft hij – na instemming van het bevoegd gezag – recht op toepassing van dat alternatief. Bij de beoordeling door het bevoegd gezag moet (uiteraard) gelet worden op alle belangen die de wetgever met de regel heeft willen bevorderen. Niet minder, maar ook niet meer (specialiteitsbeginsel). Om discussies te voorkomen over de vraag welke belangen mogen meetellen bij de vraag naar gelijkwaardigheid is in het Besluit activiteiten leefomgeving bij verplichte maatregelen steeds aangegeven met het oog op welke doelen deze zijn voorgeschreven. Het Besluit activiteiten leefomgeving bevat ten aanzien van bepaalde onderwerpen een specifieke regeling van het gebruik van gelijkwaardige maatregelen.

Voorbeeld: artikel 4.1023 lid 2 Bal: Een melding bevat a. een beschrijving van de maatregel (…) en b. gegevens waaruit blijkt dat met de gelijkwaardige maatregel ten minste hetzelfde resultaat wordt bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd.

11.3.6.4 Maatwerk

De Omgevingswet creëert de bevoegdheid om via maatwerkvoorschriften (art. 4.5 Ow) en maatwerkregels (art. 4.6 Ow) algemeen verbindende voorschriften onder de Omgevingswet aan te vullen en om van die voorschriften af te wijken. Maatwerkvoorschriften zijn gericht op het individuele bedrijf, ze worden (in een beschikking) gesteld ter wijziging (of als aanvulling op) van algemene regels. Zij hebben geen functie bij de vergunning, die kan immers al op de concrete situatie (en: exploitant) worden toegespitst. Maatwerkregels zijn algemeen verbindende voorschriften die worden gesteld om te zorgen dat de activiteiten die op een locatie worden of zullen worden verricht passen binnen de oogmerken en de strekking van de algemene regels van die hoofdstukken. Maatwerkregels zijn dus niet gericht tot een belanghebbende, maar gelden op een bepaalde locatie ongeacht wie daar een activiteit uitvoert of gaat uitvoeren. Maatwerkregels zijn daarom geschikt om te sturen op toekomstige ontwikkelingen. Het kabinet stelt zich op het standpunt dat de bevoegdheid om maatwerk te leveren de wetgever in staat stelt om bondiger regels te geven. Als het nodig is, kan het plaatselijke bevoegde gezag immers nuanceren of afwijken.^[42] Maatwerk (vooral: maatwerkregels) is van groot belang bij de combinatie van cumulatie van effecten op het milieu (geluid, trillingen, externe veiligheid) en schaarste aan gebruiksruimte, neergelegd in immissienormen in het omgevingsplan. Dan kan immers, als ter plaatse uitgevoerde activiteiten alle ruimte benutten die de regels van het Besluit activiteiten leefomgeving bieden, lokaal een te grote blootstelling (immissie) ontstaan.
In artikel 4.6 Ow is bepaald dat met maatwerkregels alleen kan worden afgeweken van algemene regels als dat bij algemene maatregel van bestuur is bepaald. Daarom is in artikel 2.11 lid 2 Bal opgenomen dat met maatwerkregels kan worden afgeweken van de regels in de hoofdstukken 3 tot en met 5, tenzij in die hoofdstukken anders is bepaald. De uitzonderingen op de algemene bevoegdheid om maatwerk te leveren zijn te vinden in hoofdstuk 4, bij de specifieke artikelen waarop geen maatwerk is toegestaan. Maatwerk kan worden ingezet, onverschillig of de regel die ermee wordt aangepast uitputtend is of niet.^[43] Met maatwerk kan het bevoegd gezag onder het Besluit activiteiten leefomgeving (het ligt anders onder het Besluit kwaliteit leefomgeving) in beginsel (net als onder het Activiteitenbesluit milieubeheer) zowel de omgeving strikter beschermen als de exploitant meer ruimte bieden. De mogelijkheden van maatwerk zijn begrensd waar internationale verplichtingen een minimumbescherming bieden. Opheffing van de zorgplicht via maatwerk is niet toegelaten. Voorts is ervoor gekozen om decentrale overheden niet de ruimte te bieden om af te wijken als het gaat om de uitvoering van aan het Rijk toebedeelde taken voor de fysieke leefomgeving (art. 2.19 Ow). Maatwerk is niet toegelaten ten aanzien van het aanmerken van activiteiten als milieubelastende activiteit of lozingsactiviteit (hoofdstuk 3) of ten aanzien van meet- en rekenvoorschriften; maatwerkvoorschriften zijn voorts niet toegestaan met betrekking tot meldingsplichten. Het stellen van maatwerkvoorschriften moet de oogmerken van de Omgevingswet dienen (art. 4.22 en 4.23 Ow) en het mag niet zijn ingegeven door motieven die niet relevant zijn voor de desbetreffende regels (specialiteitsbeginsel). Bij maatwerk moet steeds worden gemotiveerd waarom het nodig is voor een optimale benutting of bescherming van de omgeving.
Maatwerk kan ertoe leiden dat vergelijkbare activiteiten op verschillende locaties aan verschillende eisen moeten voldoen. Daar kan een objectieve rechtvaardiging voor bestaan en uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de regering ervan uitgaat dat maatwerk alleen zal worden toegepast in gevallen dat die objectieve rechtvaardiging bestaat. Het is niet de bedoeling van de regering dat de verruiming van de maatwerkmogelijkheden ertoe gaat leiden dat maatwerk vaker wordt ingezet dan onder het Activiteitenbesluit milieubeheer  de praktijk was.^[44] Het stellen van maatwerkvoorschriften wordt begrensd doordat men ze alleen mag inzetten met hetzelfde oogmerk en strekking als het onderliggende voorschrift en doordat ze onderworpen zijn aan dezelfde beoordelingsregels als vergunningen.

Uitbreiding van de bevoegdheden om af te wijken van (rijks)regels met maatwerk heeft in de voorbereiding naar de Omgevingswet tot zorgen geleid. Dat geldt, algemener, de uitbreiding van de gemeentelijke bevoegdheden om lokaal afwegingen te maken (in plaats van rijksregels mechanisch (en dus: identiek) toe te passen). Zorgen enerzijds van hen wie het gaat om de omgevingskwaliteit: wordt die vrijheid om afwegingen te maken geen race to the bottom in de wedijver tussen gemeenten? Anderzijds van hen die vrezen dat gemeentelijke ambities zouden leiden tot onmogelijke eisen en de herinvoering van de in ondernemerskringen zo gevreesde ‘nationale koppen’. De regering weigert grenzen te stellen, omdat zij van mening is dat er voldoende grenzen zijn in de vorm van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldige voorbereiding, goed motiveren, evenredigheid en specialiteitsbeginsel (‘oogmerk en strekking van het voorschrift’)). Ook wijst zij op de voorwaarden uit het Besluit kwaliteit leefomgeving, bijvoorbeeld artikel 8.23 Bkl, op grond waarvan het bevoegd gezag bij het stellen van voorschriften die strenger zijn dan de toepassing van beste beschikbare technieken een aantal informatiedocumenten moet betrekken die sturing geven aan de inhoud van het maatwerkvoorschrift. Ten slotte wijst de regering op de rechtsbescherming. De regering wijst erop dat bestuursorganen zich via het digitale stelsel ervan op de hoogte kunnen stellen hoe elders wordt omgegaan met voorschriften die zij via maatwerk willen aanpassen.^[45] Wijzen op de rechtsbescherming lijkt mij een zwaktebod en een gedegen onderzoek naar vergelijkbare voorschriften elders in Nederland zal alleen door het bestuursorgaan worden uitgevoerd als dat de gelijkheid binnen Nederland belangrijker vindt dan het eigen gelijk. De beschikbaarheid en vergelijkbaarheid van die informatie is van belang voor een initiatiefnemer of omwonende die zich door maatwerk in de steek gelaten voelt. Dat stelt hoge eisen aan het digitale stelsel omgevingswet.

Maatwerkregels kunnen worden opgenomen in het omgevingsplan, de waterschapverordening of de omgevingsverordening. Ze bieden de mogelijkheid vooraf, vaak gebiedsgericht (dus voor iedereen die in het betrokken gebied actief is) te weten welke regels (in afwijking van de relevante rijksregels) op een bepaalde locatie(zullen) gelden.

Rechtspraak omtrent maatwerk onder het Activiteitenbesluit milieubeheer

De hierna kort besproken rechtspraak lijkt onder het Besluit activiteiten leefomgeving nog actueel. De Afdeling bestuursrechtspraak begrenst en reguleert de bevoegdheid van het bevoegd gezag om de bepalingen in het Activiteitenbesluit milieubeheer aan te passen met maatwerkvoorschriften. Het bevoegd gezag heeft bij het al dan niet stellen van maatwerkvoorschriften maar een beperkte beoordelingsvrijheid.^[46] Maar ook: het bevoegd gezag heeft beleidsvrijheid bij uitoefening van de bevoegdheid tot handhaving en tot het stellen van maatwerkvoorschriften ten aanzien van de zorgplicht. Daarbij is het aan het bevoegd gezag om de betrokken belangen af te wegen.^[47] De eerste vraag die het bevoegd gezag zich dient te stellen is of bij toetsing aan artikel 8.42 lid 1 Wet milieubeheer (Wm) blijkt dat maatwerkvoorschriften nodig zijn. De inhoud van de maatwerkvoorschriften moet vervolgens in overeenstemming zijn met artikel 8.11 lid 3 Wm (voorschriften die nodig zijn om de nadelige gevolgen te voorkomen, althans zo veel mogelijk te beperken en ongedaan te maken, BBT in aanmerking nemende). Dit houdt onder meer in dat het bevoegd gezag dient vast te stellen wat de beste beschikbare technieken zijn en dat het – met toepassing van artikel 5.4 Besluit omgevingsrecht (Bor) en gebruikmaking van een zekere beoordelingsvrijheid – deze BBT moet voorschrijven.^[48] Artikel 3.14 Abm laat niet toe dat een andere geluidnorm wordt voorgeschreven dan dB Lden of dB Lnight.^[49] Ingevolge artikel 2.15 lid 1 Abm moet op basis van het terugverdiencriterium worden bepaald of energiebesparende maatregelen moeten worden voorgeschreven. Andere criteria zijn niet aan de orde. Dat het bevoegde gezag beleidsopvattingen huldigt met betrekking tot energie en het BBT-beginsel die strengere voorschriften vereisen dan die van het Activiteitenbesluit milieubeheer, schept geen bevoegdheid om maatwerkvoorschriften in afwijking van artikel 2.15 Abm te geven.^[50] De (beperkte) bescherming van huizen op een gezoneerd industrieterrein kan niet worden uitgebreid via maatwerkvoorschriften onder het Activiteitenbesluit milieubeheer.^[51]

11.3.6.5 Vergunning en melding

Men kan de volgende trappen van regulering van activiteiten onderscheiden:^[52]

• De initiatiefnemer is geheel vrij een activiteit uit te voeren.
• Bij de activiteit moeten algemene regels in acht worden genomen.
• Algemene regels moeten in acht worden genomen en de aanvang van de activiteiten moet vooraf worden gemeld (de melding stelt het bevoegd gezag onder meer in staat te beoordelen of er reden is voor maatwerk).
• Voor het uitvoeren van de activiteit is vergunning nodig.^[53]

Hoe ernstiger de (mogelijke) nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving, hoe verder men deze trap opgaat. De basis van regulering van milieubelastende activiteiten door algemene regels ligt in hoofdstuk 4 van de Omgevingswet, die van vergunningen in hoofdstuk 5. Met die volgorde (aldus de wetgever) is gegeven dat algemene regels de hoofdregel zijn en vergunningen de uitzondering.
Met de introductie van het begrip ’activiteit’ als aangrijpingspunt voor regulering is (anders dan nu) het feit dat een bezigheid (zeer) kort duurt en/of alleen hobbymatig wordt bedreven geen reden meer om haar buiten de regels en/of de vergunningplicht te houden.^[54] De gebondenheid aan een bepaalde locatie blijft.

11.3.6.6 Melden en informatie

Het Besluit activiteiten leefomgeving introduceert veel verboden om zonder melding een milieubelastende activiteit te starten.^[55] Voorschriften over de melding treft men aan in hoofdstuk 2 (afd. 2.6 (art. 2.13 en 2.14 Bal)): een melding bevat ten minste een aanduiding van de activiteit, naam en adres en dagtekening. Het gebruik van de term ‘ten minste’ veronderstelt dat het bevoegd gezag meer gegevens kan eisen; dat kan in ieder geval als het bevoegd gezag maatwerk overweegt. Een melding is uiteraard niet aan de orde als sprake is van vergunningplicht. Voor bepaalde (repeterende) handelingen moet iedere keer wanneer ze worden ondernomen een melding worden gedaan, bijvoorbeeld de melding van artikel. 4.1118 Bal voor het affakkelen van gas.
Decentrale overheden zijn bevoegd om meldingsplichten in te stellen, bijvoorbeeld bij het stellen van gebiedsgerichte regels in het omgevingsplan en de waterschapverordening.
Van melden moet worden onderscheiden de plicht om het bevoegd gezag ergens over te informeren (zoals dat bijvoorbeeld in art. 4.1021 Bal is voorgeschreven ten aanzien van het treffen van gelijkwaardige maatregelen).
De Afdeling besliste dat een reactie op een melding (en het uitblijven van een reactie op een melding ex art. 8.41 Wm (onder het Activiteitenbesluit milieubeheer)) niet kan worden beschouwd als besluit (conclusie advocaat-generaal Widdershoven, ECLI:NL:RVS:2014:4116, vervolgd met ABRvS 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:14 en ECLI:NL:RVS:2015:36, AB 2015/219, JM 2015/62, Gst. 2015/17). De reden daarvoor is dat de algemene regels van het Activiteitenbesluit altijd van toepassing zijn, melding of niet. De reactie heeft dus geen rechtsgevolg. Eventuele maatwerkvoorschriften in reactie op een melding moeten wel als besluit worden beschouwd. Er is geen reden om te denken dat dit anders zou liggen onder het Besluit activiteiten leefomgeving.

11.3.6.7 Vergunning

Vergunningen zijn vereist (art. 5.1 Ow) waar internationale verplichtingen een voorafgaand akkoord vereisen (Seveso-richtlijn, M.e.r.-richtlijn^[56]), waar een grote mate van individuele beoordeling nodig is en in andere gevallen dat een adequate bescherming van de fysieke leefomgeving voorafgaande toetsing vereist. Vergunningen gelden meestal alleen voor een deel van de activiteit (soms een enkele installatie, zie hiervoor, systematiek Besluit activiteiten leefomgeving nr. 4). In de Omgevingswet is het systeem van het Activiteitenbesluit milieubeheer (inrichtingen type C) gehandhaafd, inhoudend dat de exploitant van een vergunningplichtige inrichting zowel te maken heeft met zijn vergunning als met (daarin aangewezen) algemene regels en is (ondanks de daartoe uitgesproken wens) niet overgegaan op een ‘ééndocumentsysteem’.
Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht  kunnen sommige vergunningen alleen tezamen met andere worden aangevraagd en vergund (‘onlosmakelijke samenhang’: art. 1.1 jo. art. 2.27 Wabo). Deze onlosmakelijke samenhang bestaat niet meer onder de Omgevingswet. Het staat een initiatiefnemer dus vrij een vergunning aan te vragen, waar hij alleen na verkrijging van een andere vergunning (waar hij misschien helemaal niet zeker van kan zijn) gebruik van kan maken.

Procedure vergunning bij aanvangen en wijzigen

De wetgever (Omgevingswet) streeft er in het algemeen naar om vergunningen zo veel mogelijk te laten voorbereiden via de reguliere procedure (par. 16.5.2 Ow). Vergunningen voor milieubelastende activiteiten van een negental (ingrijpender) typen worden ingevolge het Omgevingsbesluit (art. 10.24 Ob) verleend via de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afd. 3.4 Awb). Voor belangrijke wijzigingen van de vergunning voor een milieubelastende activiteit geldt hetzelfde, minder ingrijpende wijzigingen (‘opvolger’ van de milieuneutrale wijziging in art. 3.10 lid 3 Wabo) komen via de reguliere procedure tot stand (art. 16.62 en 16.65 Ow, art. 10.24 lid 4 Ob).^[57]   
Ingevolge artikel 2.12b Bal kunnen decentrale overheden vergunningplichtige gevallen creëren. De provincie zal dat kunnen doen in de omgevingsverordening, de gemeente in het omgevingsplan.

11.3.6.8 Relatie vergunningen en algemene regels

Voor activiteiten die onder het Besluit activiteiten leefomgeving vergunningplichtig zijn, gelden ook altijd algemene (rijks)regels, in ieder geval de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 Bal en soms ook meer uitgewerkte regels. Bij de vergunningverlening moet steeds worden beoordeeld of voor de in de algemene regels gereguleerde onderwerpen met die algemene regels kan worden volstaan (zie bijv. art. 8.0 t/m 8.0e Bkl). Ingevolge artikel 5.35 Ow kan het bevoegd gezag een hoger niveau van bescherming eisen bij IPPC-installaties[58] en Seveso-inrichtingen.[59] Ook als het Besluit activiteiten leefomgeving zelf het geven van afwijkende regels toestaat kunnen afwijkende voorschriften worden gegeven. Maatwerkvoorschriften dienen dan aan de vergunning te worden verbonden (art. 5.35 en 4.5 Ow, NvT, par. 4.4). Als sprake is van een combinatie van toepasselijke algemene regels en een vergunningplicht voor een milieubelastende activiteit, moet de exploitant beide naleven en raadplegen. De minister heeft de uit het Activiteitenbesluit milieubeheer al bekende figuur waarin voor eenzelfde activiteit algemene regels gelden als onderdeel van/tezamen met een vergunning overigens zo veel mogelijk beperkt.
De activiteiten die een vergunning eisen, kunnen in twee groepen worden onderverdeeld: activiteiten waarbij niet meer dan één onderdeel van de activiteit in de vergunning is geregeld en activiteiten die verdergaand in de vergunning zijn geregeld, meestal ter voldoening aan Europeesrechtelijke verplichtingen (veelal gaat het hier om de zogenoemde ‘complexe bedrijven’). Wil het bestuursorgaan maatwerk leveren ten aanzien van regels die gelden voor bepaalde installaties (opslagtanks, bepaalde stookinstallaties, windturbines en bodemenergiesystemen) en regels die een gelijk speelveld bevorderen dan kan dat alleen in de vorm van een vergunningvoorschrift (NvT, p. 71).  

Rechtspraak relatie vergunning en algemene regels.

Voor de gevallen waarin in een vergunning bepaalde algemene regels van toepassing worden verklaard voor de vergunde activiteit (in het jargon van de Omgevingswet: ‘worden aangezet’^[60]) blijft rechtspraak onder het Activiteitenbesluit milieubeheer van belang over de vraag of bij wijziging van alleen het onder de algemene regels vallende deel met een melding zou kunnen worden volstaan. De Afdeling oordeelt van niet.^[61] Indien op een vergunningplichtige inrichting ook algemene regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing zijn, is de vraag opgekomen of bij vergunningverlening ook moet worden beoordeeld of de inrichting aan deze algemene regels zou kunnen voldoen. De conclusie uit de rechtspraak lijkt te zijn dat nader onderzoek nodig is als blijkt dat de inrichting niet in werking zou kunnen zijn vanwege strijd met de algemene regeling.^[62]

11.3.7  Clusters van activiteiten

11.3.7.1 Afscheid van het begrip inrichting (?)

Veel activiteiten worden in een onverbrekelijke samenhang met (groepen) andere activiteiten uitgevoerd. We zien dat bij voorbeeld in een fabriek: daar kan sprake zijn van verschillende productiemethoden (/installaties), opslag van gevaarlijke stoffen, opwekking van energie, verwijderingsactiviteiten met afval enzovoort. Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet milieubeheer werd zo’n set activiteiten in zijn samenhang bekeken, als ‘inrichting’: een geheel van installaties c.a. met een zodanig hechte technische, organisatorische en/of functionele binding dat het juist wordt geacht ze tezamen te vergunnen en toezicht en handhaving te richten op het geheel. In de loop van de tijd zijn bijzondere verbanden gecreëerd en als inrichting beschouwd, bijvoorbeeld bij samenwerking in een bedrijfsverzamelgebouw of tussen twee in elkaars nabijheid liggende veehouderijen. Dat kan gebeuren op aangeven van de betrokken exploitanten, maar het kan ook juist tegen hun zin gebeuren, bijvoorbeeld als door de optelling van eenheden een drempel wordt overschreden, die zwaardere regelgeving van toepassing maakt.
De Omgevingswet hanteert als hoofdregel niet het begrip ‘inrichting’ maar ‘(milieubelastende) activiteit’.^[63] De keuze voor ‘activiteit’ is onder meer voorbereid in het rapport ‘praktijkervaringen met het begrip inrichting en visies op alternatieven van STEM’ (structurele evaluatie milieuwetgeving) uit 2010. Blijkens dat rapport vonden praktijkmensen ‘inrichting’ weliswaar een lastig begrip, maar was hun inmiddels gebleken dat het goed werkbaar was en zagen zij in verandering geen verbetering. Meer abstract, modelmatig denkende beleidsmakers (waarmee de in het vak doorknede lieden bij de voorbereiding aan tafel zaten) waren op zoek naar een (kennelijk in hun ogen eleganter) alternatief. Het STEM-rapport meldt dat deze twee partijen niet tot elkaar kwamen. Vervolgens heeft de wetgever er inderdaad voor gekozen om in de Omgevingswet het begrip ‘inrichting’ te verruilen voor ‘activiteit’. Met ‘activiteit’ in plaats van ‘inrichting’ is gekozen voor een hoger abstractieniveau, onder meer omdat het vaak nergens voor nodig is om een gehele inrichting (winkel, kantoor, sportschool) te reguleren, omdat eigenlijk de mogelijke gevolgen van slechts één aspect van de inrichting (vaak: een technische installatie of een opslag) regulering rechtvaardigen. In de literatuur^[64] is herhaaldelijk aandacht gevraagd voor het feit dat het begrip ‘inrichting’ – mede door een groot aantal uitspraken van de Afdeling – zich had ontwikkeld tot een nuttig en goed hanteerbaar instrument. Er bleef dan ook onrust bestaan, met name rond de vraag hoe de milieugevolgen van een complex bedrijf met veel verschillende activiteiten nu geregeld was, met name bij effecten (geluid, geur, trillingen) die kunnen cumuleren. Die leidde tot vragen aan de minister.^[65] Deze antwoordt onder meer: ‘Bij de botsproef complexe bedrijven bleek de afbakening van de omschrijving van een complex bedrijf, ook in relatie tot het bevoegd gezag, tot vragen te leiden. Er werd “geworsteld” met het loslaten van het begrip inrichting. Op basis van deze resultaten en de diverse vervolggesprekken zijn de ontwerp-AMvB’s aangepast.’^[66] Het effect van deze aanpassing (die hierna in meer detail wordt beschreven) zou men kort als volgt kunnen samenvatten: de inrichting is via het Besluit activiteiten leefomgeving, in het kleed van een meervoudige activiteit (meervoudig is een term die ik hier voor de duidelijkheid gebruik, maar het Besluit activiteiten leefomgeving spreekt gewoon over ‘activiteit’) die bestaat uit een aantal ‘deelactiviteiten’^[67]. Wat niet is teruggekeerd zijn de maatstaven ‘bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was’ en de duur van de activiteit. Ook de enkele organisatorische samenhang kan niet meer verbinden tot één geheel. De nota van toelichting laat nog wel ruimte voor geclusterde bedrijven op een bedrijventerrein, die gezamenlijk worden vergund/gereguleerd/gehandhaafd (zie hieronder, 5.6, NvT), maar daar bestaan in de regel ook meer verbanden dan alleen organisatorische. Gehandhaafd zijn de criteria ‘begrenzing’ en de benadering als een geheel (meervoudige activiteit) dat ‘technisch en functioneel’ is verbonden. Het gaat dan vaak om een installatie met ondersteunende activiteiten.^[68]

Voorbeeld: Artikel 3.317 … (aanwijzing milieubelastende activiteiten):
1. Als milieubelastende activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 worden aangewezen het exploiteren van een mijnbouwwerk voor:
a. het opsporen of winnen van delfstoffen,
b. het opsporen of winnen van aardwarmte, en
c. het opslaan van stoffen.
2. De aanwijzing omvat ook andere milieubelastende activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie die dat exploiteren functioneel ondersteunen.

In het Besluit activiteiten leefomgeving wordt het begrip activiteit verder uitgewerkt, juist ook in gevallen dat verschillende activiteiten op één plaats worden uitgeoefend. De afdelingen 3.4 tot en met 3.10  Bal bevatten rijksregels voor bedrijfsmatige activiteiten die veelal overeenkomen met gangbare bedrijven, die het milieu belasten, veelal locatiegebonden zijn en waarbij over het algemeen meerdere samenhangede activiteiten worden uitgevoerd, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben (deze passage komt dicht bij de definitie van een inrichting, NvT, par. 4.2.3 p. 565).

11.3.7.2 ‘Inrichting’ onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en Wet milieubeheer en geclusterde activiteiten onder de Omgevingswet

In de systematiek van de Omgevingswet is de exploitatie van een Seveso-inrichting/IPPC-installatie een (samengestelde) activiteit en is een enkele ondersteunende/enkelvoudige activiteit die daar onderdeel van uitmaakt een deelactiviteit. Met het samennemen van kernactiviteiten ‘met inbegrip van het terrein bedoeld in artikel 5.150 Bkl’ (defensie, afd. 3.11, NvT, par. 5.2.3), de combinatie van een aantal instrumenten van de Omgevingswet (hoofdactiviteit, locatie, technische samenhang, ondersteunende functie (afd. 3.3 Bal), IPPC-installatie en Seveso-inrichting) en de regeling van cumulatie van effecten via immissienormen in het beheerplan keert de inrichting in de Omgevingswet terug, zij het op een wat ingewikkelde manier. In de voorlichting over het Besluit activiteiten leefomgeving wordt uiteengezet dat de grenzen van zulke ‘meervoudige activiteit’, in ieder geval in het daarin gegeven voorbeeld, op dezelfde plaats liggen als thans bij het begrip ‘inrichting’ (citaat: ‘wat nu één inrichting is, wordt straks: één activiteit’). Dezelfde ratio blijft gelden voor het tezamen nemen van activiteiten onder de Omgevingswet als voorheen onder de Wet milieubeheer en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht: de RIE en de Seveso-richtlijn eisen een samenhangende benadering van de milieugevolgen van deze bedrijven (NvT, par. 2.3.6). Te verwachten valt dan ook dat deze nieuwe begrippen door de rechter te zijner tijd (in geschillen, waarin die begrenzing er volgens een exploitant en/of omwonenden echt toe doet) op dezelfde wijze zullen worden ingevuld als onder de Wet milieubeheer en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
In de afgelopen jaren zijn op een aantal plaatsen bedrijfseenheden die elders mogelijk zelfstandig een inrichting zouden kunnen vormen, organisatorisch en vaak ook technisch zo samengevoegd dat ze tezamen een inrichting vormen (campus Universiteit van Eindhoven, farmaceutisch complex te Oss, chemisch industrieterrein Chemelot). Dat heeft voordelen voor de desbetreffende bedrijven en voor de overheid. Die voordelen bestaan uit een uniforme en gezamenlijke aanpak van veiligheids- en milieuvraagstukken en een overzichtelijker handhaving (waarbij het aan de organisatorische leiding van het geheel is om vast te stellen waar eventueel herstelmaatregelen e.d. moeten worden getroffen). Blijkens de nota van toelichting is het niet de bedoeling aan die mogelijkheid een einde te maken. In de termen van het Besluit activiteiten leefomgeving gaat het nu om ‘complexen van bedrijven’ (NvT, par. 4.5.2, p. 86).

11.3.7.3 Activiteiten tezamen beoordeeld op verzoek van de exploitant (art. 5.7 Ow)

In gevolge artikel 5.7 Ow is het de exploitant toegestaan om naar keuze een omgevingsvergunning voor verschillende samengestelde activiteiten tezamen aan te vragen (alleen een wateractiviteit moet los worden aangevraagd^[69]). De artikelen 5.8 e.v. Ow regelen wie bevoegd gezag is als niet voor alle aangevraagde activiteiten hetzelfde bevoegde gezag is aangewezen. De keuze bij aanvraag brengt mee dat het daarmee aangewezen bevoegd gezag bevoegd gezag blijft, ook (bijvoorbeeld) als sprake is van handhaving of aanvragen e.d. met betrekking tot onderdelen van de samengestelde activiteit.

11.3.7.4 Cluster: hoofdactiviteit tezamen met ondersteunende activiteiten

In het Besluit activiteiten leefomgeving is ingezien dat voor een groot aantal typen bedrijven de hoofdactiviteit niet los kan worden gezien van alles wat daaromheen moet gebeuren. Bij het aanwijzen van een milieubelastende activiteit worden de ‘functioneel ondersteunende activiteiten’ toegevoegd (NvT, par. 5.2.2). Ik neem een voorbeeld uit de metaalindustrie: artikel 3.73 lid 2 Bal: onder de activiteit ‘het maken van ijzer of staal’ vallen ook de ‘activiteiten, die worden verricht op dezelfde locatie en die met het maken van ijzer of staal rechtstreeks samenhangen of het maken van ijzer of staal functioneel ondersteunen’. Deze definitie vereist de functionele en technische maar niet de organisatorische samenhang die we kennen van de inrichting.

11.3.7.5 Omgevingsplan

Op plaatsen waar exploitanten en gemeente het wenselijk vinden om een combinatie van ondernemingen/activiteiten in samenhang te vergunnen, zoals voorheen mogelijk was met hantering van het inrichtingbegrip, kan ook gebruik worden gemaakt van (de immissiewaarden) in het omgevingsplan.

11.3.7.6 Complex bedrijf

Een cluster aan milieubelastende activiteiten wordt aangemerkt als ‘complex bedrijf’ wanneer sprake is van een Seveso-inrichting en wanneer (overigens) sprake is van bovengemeentelijke milieugevolgen of van een hoog milieurisico, ‘ook gelet op nieuwe stoffen en technieken’ (veelal: IPPC-inrichtingen^[70]).
De volgende categorieën activiteiten(clusters) zijn complexe bedrijven:

1.      de Seveso-inrichting (art. 3.5 ..);

2.      grote stookinstallatie (art. 3.9 ..);

3.      raffinaderij (art. 3.55 ..);

4.      het maken van cokes (art. 3.58 ..);

5.      het vergassen of vloeibaar maken van steenkool of andere brandstoffen (art. 3.61 ..);

6.      metaalindustrie (art. 3.74-3.75 ..);

7.      minerale industrie (art. 3.83-3.84 ..);

8.      chemische industrie (art. 3.91 lid 1 ..);

9.      papier-, hout-, textiel- en leerindustrie (art. 3.94 lid 1 ..);

10.  afvalbeheer IPPC-installaties (art. 3.119 ..); en

11.  kadavers en dierlijk afval (art. 3.412 lid 1 ..).

   
De exploitant van een complex bedrijf heeft niet de vrijheid om (deel)activiteiten apart aan te vragen (zoals art. 5.7 Ow in beginsel toestaat). Gedeputeerde Staten zijn bevoegd gezag voor het complexe bedrijf (functionerend via een van de 29 Nederlandse omgevingsdiensten, waarin provincie en gemeenten samenwerken) en voor die bedrijven geldt de regel ‘eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag’.^[71] De kwalificatie ‘complex bedrijf’ brengt een vergunningplicht met zich, meestal vanwege Europese regels. De vergunning voor het complexe bedrijf wordt in de regel (dat wil zeggen tenzij het om een wijziging van ondergeschikt belang gaat^[72]) voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Wanneer de exploitant (het bedrijf) op dezelfde locatie (naast het complexe bedrijf) een activiteit uitvoert zonder milieuhygiënische, technische of functionele samenhang, dan kan die activiteit buiten de vergunningplicht van het complexe bedrijf vallen.^[73] Voor (alle activiteiten van) het complexe bedrijf wordt één bevoegd gezag aangewezen, in de regel de provincie (Seveso-inrichting/RIE-installatie + functioneel ondersteunende activiteit). Voor handhaving van de regels van het omgevingsplan ten aanzien van het complexe bedrijf is samenwerking nodig tussen de gemeente en de provincie. Om die gemakkelijker te laten verlopen kunnen bevoegdheden tot vergunningverlening worden overgedragen.

11.3.8  Ongewone voorvallen

Ongewone voorvallen (NvT, par. 3.6.1 en 19.3.5) zijn gedefinieerd in artikel 1.1 Ow als afwijkende gebeurtenissen die significante nadelige gevolgen voor de leefomgeving kunnen hebben. Ze omvatten zware ongevallen als bedoeld in de Seveso-richtlijn. De regeling van ongewone voorvallen is de implementatie van Europese regels omtrent ongelukken met mogelijk verstrekkende gevolgen voor het milieu. In afdeling 2.7 Bal zijn enkele algemene regels gegeven die de exploitant in acht moet nemen wanneer zich een ongewoon voorval voordoet: het bevoegde gezag onverwijld op de hoogte stellen (art. 2.20 Bal) en informatie verstrekken (art. 2.21 Bal). Versoepeling van deze meld- en informatieplicht via maatwerk is niet toegestaan (art. 2.22 Bal). Wat het bevoegd gezag is en wat dat bevoegde gezag moet doen bij ongewone voorvallen is geregeld in hoofdstuk 19 van de Omgevingswet. De hoofdstukken 3 en 4 Bal bevatten een groot aantal specifieke voorschriften ter voorkoming van ongewone voorvallen in de verschillende branches. Het gaat veelal om inhoudelijke voorschriften (zoals veiligheidsafstanden, het hebben van een lekbak) en om herhalingen van de meldings- en informatieplicht in een specifieke context, soms ook om andere verplichtingen.

Voorbeeld: bij buisleidingen moet het preventieve externe veiligheidsbeleid worden herzien als de risico’s van een ongewoon voorval wijzigen (art. 4.1108 Bal). Zie voor de veiligheid op de Noordzee artikel 7.43 Bal: voorschrift om een plan op te stellen.

11.3.9  Besluit activiteiten leefomgeving

Voor het Besluit activiteiten leefomgeving is het gestandaardiseerde overgangsrecht (zoals het  Activiteitenbesluit milieubeheer dat kende) afgeschaft (NvT, par. 18.4, p. 198). Hoofdregel is dat onder de voorgaande wetten verleende vergunningen van rechtswege de hoedanigheid van een vergunning onder de Omgevingswet krijgen. Het Besluit activiteiten leefomgeving bevat specifieke overgangsregels. Een extra aandachtspunt is – per geval – de vraag waar een inrichting in overgaat: een activiteit waar een vergunning voor geldt, waar algemene regels voor gelden, of een vergunning én algemene regels.

Voorbeeld: Ingevolge artikel 4.526 Bal is de afstandseis van artikel 4.523 lid 1 Bal niet van toepassing op bunkerstations die zijn geïnstalleerd voor 1 januari 2011. Een bijzondere overgangsbepaling is artikel 5.17 Bal (energiebesparende maatregelen): die maakt een einde aan de gelding van de (beperkende) artikelen 5.15 en 5.16 Bal voor activiteiten die onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht type C-inrichtingen waren.^[74]

Een tweede bron van overgangsrecht voor (onder meer) het Besluit activiteiten leefomgeving  is de Invoeringswet Omgevingswet en het Invoeringsbesluit omgevingsrecht. De belangrijkste overgangsregels betreffen meldingen, kennisgevingen, gelijkwaardige maatregelen en maatwerkvoorschriften. Ook de zogenoemde ‘bruidsschat’ is een vorm van overgangsrecht. Zij bevat regels waarbij het vooral afhangt van de lokale situatie welke regel passend moet worden geacht. In de nota van toelichting (Stb. 2021, 400) worden voorbeelden genoemd: kleinschalige voedselbereiding, horeca, dierenpensions, dagrecreatie en supermarkten. Voor deze activiteiten worden alle milieuregels overgedragen aan decentrale overheden. Daarnaast bevat de bruidsschat regels over aspecten die beter lokaal kunnen worden geregeld (geluid, geur en trillingen, aansluitingen op nutsvoorzieningen, enz.). De inhoud van de bruidsschat wordt van rechtswege ingevoegd in het omgevingsplan of de waterschapverordening. Het bevoegd gezag kan er direct voor kiezen die regels aan te passen of te laten vervallen. Waar regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer (Arm) minimumkwaliteiten bevatten die het rijk wil blijven waarborgen, gebeurt dat via instructieregels, bijvoorbeeld in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Er is geen bruidsschat voor provincies omdat zij de regels die zij van belang achten voor inwerkingtreding in de eigen omgevingsverordening kunnen vaststellen.^[75]

11.4 Besluit bouwwerken leefomgeving

Rademaker

11.4.1 Het Besluit bouwwerken leefomgeving binnen het stelsel

Het Besluit bouwwerken leefomgeving is een van de vier AMvB’s die uitvoering geven aan de Omgevingswet. Het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat, samen met het Besluit activiteiten leefomgeving, de algemene rijksregels waaraan burgers en bedrijven zich moeten houden als ze bepaalde activiteiten verrichten in de fysieke leefomgeving. Waar het Besluit activiteiten leefomgeving de overige activiteiten reguleert, bundelt het Besluit bouwwerken leefomgeving de rijksregels die betrekking hebben op de technische kwaliteit van bestaande en nieuw te bouwen (en te verbouwen) bouwwerken en het (brand)veilig gebruik van bouwwerken. Hiermee is het Besluit bouwwerken leefomgeving een voortzetting van onder meer het voormalige Bouwbesluit 2012, dat zijn grondslag vond in de Woningwet. Naast regels uit het voormalige Bouwbesluit 2012 zijn regels in het Besluit bouwwerken leefomgeving overgeheveld vanuit de Woningwet, de (ministeriële) Regeling Bouwbesluit 2012, het Besluit energieprestatie gebouwen en de daarmee samenhangende ministeriële regeling, het Besluit omgevingsrecht, het Activiteitenbesluit milieubeheer (regels over energiebesparing en gebouwinstallaties en andere gebouwgebonden voorzieningen), het Asbestverwijderingsbesluit 2005 (regels over het verwijderen van asbest uit bouwwerken) en het Besluit mobiel breken bouw- en sloopafval. Met het samenbrengen van (onderdelen van) verschillende regels in één besluit is meer samenhang en eenvoudiger vindbaarheid beoogd.

Het Besluit bouwwerken leefomgeving reguleert bouwactiviteiten (nieuwbouw en verbouw), sloopactiviteiten en het gebruiken en in stand houden van bouwwerken (bestaande bouw). Dit wordt onder meer geïnstrumenteerd met een vergunningplicht voor de bouwactiviteit, diverse meldingsplichten (voor bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en mobiel puinbreken), informatieplichten (onder meer voor de start en het gereedmelden van vergunning- of meldingplichtige bouw- en sloopwerkzaamheden), de bevoegdheid tot het opleggen van maatwerkvoorschriften en de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkregels. Vanuit het oogpunt van lastenbeperking, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en voorspelbaarheid zijn de regels van het Besluit bouwwerken leefomgeving in beginsel landelijk uniform. De mogelijkheden tot maatwerk via maatwerkvoorschriften en maatwerkregels zijn in het Besluit bouwwerken leefomgeving beperkt en duidelijk afgebakend.

Artikel 4.3 lid 1 Ow biedt de grondslag voor het in het Besluit bouwwerken leefomgeving stellen van regels over bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruiken en in stand houden van bouwwerken. Artikel 4.21 lid 1 Ow bakent deze bevoegdheid verder af door te bepalen dat deze regels moeten worden gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en het waarborgen van duurzaamheid en bruikbaarheid. Artikel 4.21 lid 2 Ow bepaalt verder dat de regels er in ieder geval toe moeten strekken dat:

a.       de minimumkwaliteit van bestaande en te bouwen bouwwerken is gewaarborgd;

b.      een brandveilig gebruik van bouwwerken is gewaarborgd;

c.       de veiligheid en de gezondheid in de directe omgeving van het bouwen en slopen is gewaarborgd;

d.      de toegankelijkheid van nieuw te realiseren bouwwerken en de directe omgeving daarvan voor mensen met een functiebeperking is gewaarborgd.

Aldus verplicht de wetgever hiermee de Kroon (de AMvB-wetgever) tot het stellen van deze regels, bakent hiervoor het motief af en geeft tegelijkertijd de resultaatsverplichting om minimumkwaliteit en veiligheid te waarborgen.

In dit besluit is in de regel het college van burgemeester en wethouders aangewezen als bevoegd gezag. Voor een aantal onderwerpen geldt een afwijkende regeling. Dit gaat om de regels over de verordening bouwproducten en een aantal regels ter implementatie van de richtlijn energieprestatie gebouwen, zoals over het energielabel. In die gevallen is de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het bevoegd gezag. Als de aanvraag om een omgevingsvergunning naast een bouwactiviteit ook een andere activiteit bevat, kan het voorkomen dat niet het college van burgemeester en wethouders maar een ander bestuursorgaan, zoals Gedeputeerde Staten of een minister, bevoegd gezag is voor de omgevingsvergunning voor die beide activiteiten.

Het grootste deel van de regels in dit besluit is uitgewerkt in de vorm van doel- en middelvoorschriften. Aan het doelvoorschrift moet altijd voldaan worden. Het middelvoorschrift biedt een betrouwbare werkwijze om aan het doelvoorschrift te voldoen. Als waarborg voor de flexibiliteit voor degene die de activiteit verricht, geeft artikel 4.7 Ow een regeling voor gelijkwaardigheid. Dit geeft het recht om een andere maatregel toe te passen die gelijkwaardig is aan de oorspronkelijke maatregel in het besluit. Hiermee worden ook innovatieve oplossingen die nog niet in regelgeving zijn vastgelegd mogelijk gemaakt.

Het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat ook een aantal specifieke zorgplichten. Deze zorgplichten doen een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van degene die de activiteit verricht. Behalve het naleven van de uitgewerkte regels moet er permanent worden nagegaan of er geen gevaar voor de veiligheid of gezondheid ontstaat of voortduurt. In de regel zal het voldoende zijn wanneer de algemene rijksregels worden nageleefd.

Voor een deel van de activiteiten geldt een meldingsplicht. Het gaat om bouw- of sloopactiviteiten waarbij het, gelet op mogelijk nadelige gevolgen, wenselijk is dat de activiteit niet start, voordat het bevoegd gezag daarvan op de hoogte is gebracht. Wanneer het noodzakelijk is dat het bevoegd gezag een bouwactiviteit van tevoren beoordeelt, voorschriften daarvoor opstelt en expliciet instemt met de uitvoering daarvan, is een omgevingsvergunning vereist. Dit geldt voor complexere bouwactiviteiten met mogelijk grote gevolgen.

De vergunningplicht voor bouwactiviteiten vindt zijn grondslag in artikel 5.1 lid 2 onder a Ow. Daarin is de grondslag gegeven om bij AMvB de vergunningplichtige gevallen aan te wijzen. Het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat deze aangewezen gevallen van vergunningplichtige bouwactiviteiten. Deze vergunningplicht is aangewezen met het oog op een preventieve toetsing aan de regels voor technische bouwkwaliteit van te bouwen bouwwerken zoals deze in het Besluit bouwwerken leefomgeving zijn opgenomen. Deze vergunningplicht moet onderscheiden worden van de vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken.^[76] Nieuw onder de Omgevingswet is dat in het kader van de ‘technische vergunningplicht’ niet langer mede wordt getoetst aan de gemeentelijke regels over een goede ruimtelijke ordening en het welstandsvereiste. Met het oog op een preventieve toetsing aan deze gemeentelijke regels voor het bouwen kunnen gemeenten zelf een eigen vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit in het omgevingsplan vormgeven. In artikel 22.26 van de bruidsschat, die als overgangsrecht onderdeel is van het omgevingsplan zoals dat van rechtswege in werking trad met de Omgevingswet, is voorzien in deze vergunningplicht van de omgevingsplanactiviteit voor de bouwactiviteit, het in stand houden en in gebruik nemen van het te bouwen bouwwerk. Deze vergunningplicht valt onder de werking van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit, als bedoeld in artikel 5.1 lid 1 onder a Ow. Op grond van artikel 5.1 lid 1 Ow worden bij AMvB vergunningvrije gevallen aangewezen voor omgevingsplanactiviteiten. Deze aangewezen vergunningvrije gevallen van omgevingsplanactiviteiten hebben vrijwel alleen betrekking op bouwactiviteiten. Voor de afbakening van de vergunningplicht voor de bouwactiviteit en de afbakening van de vergunningvrije omgevingsplanactiviteit, worden bovendien veel dezelfde begrippen gehanteerd. Om die redenen zijn deze vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten in het Besluit bouwwerken leefomgeving aangewezen en niet in het Besluit activiteiten leefomgeving.^[77]

11.4.2 De opzet van het Besluit bouwwerken leefomgeving

De inhoudelijke regels in het Besluit bouwwerken leefomgeving gaan over de veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid bij het bouwen en verbouwen van een bouwwerk (bouwactiviteiten), de staat van bestaande bouwwerken (in stand houden van bouwwerken), het gebruik van bouwwerken en het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden. Dit is terug te vinden in de hoofdopzet van het besluit.

Hoofdstuk 1

Hoofdstuk 1 van het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat enkele algemene bepalingen, met als belangrijkste onderdeel de begripsomschrijvingen die, zoals standaard binnen de systematiek van de Omgevingswet, zijn opgenomen in een bijlage. In deze bijlage zijn de begrippen omschreven die typerend zijn voor het taalgebruik in de technische bouwregelgeving. Daar komen termen voor als brandcompartiment, uitwendige scheidingsconstructie, verblijfsgebied en vluchtroute. Ook worden de onderscheidenlijke gebruiksfuncties omschreven. De regels over technische bouwkwaliteit zijn niet voor alle gebouwen en andere bouwwerken gelijk, maar afhankelijk van het gebruik (de gebruiksfunctie) van een gebouw of ander bouwwerk. Als het feitelijke gebruik (en daarmee de gebruiksfunctie) van een bestaand bouwwerk wijzigt, kunnen er dus andere (en strengere) eisen toepasselijk worden. Die eisen kunnen vergen dat er bouwkundige aanpassingen (voorzieningen) aan het bestaande bouwwerk worden verricht. Naast de begrippen die gehanteerd worden in de regels met eisen voor technische bouwkwaliteit, bevat de bijlage begrippen die gehanteerd worden voor de afbakening van vergunningplichten voor de bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit voor de bouwactiviteit.

Hoofdstuk 2

Hoofdstuk 2 van het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat een aantal algemene bepalingen voor bouwwerken. Zo wordt geregeld welk bestuursorgaan bevoegd gezag is voor een melding, maatwerkvoorschrift of beslissing op een gelijkwaardige maatregel met betrekking tot een bouwactiviteit. Anders dan het Besluit activiteiten leefomgeving, is het Besluit bouwwerken leefomgeving uitermate spaarzaam in het bieden van de mogelijkheid tot het stellen van maatwerkregels. Als er een bevoegdheid in het Besluit bouwwerken leefomgeving is opgenomen tot het stellen van maatwerkregels, regelt artikel 2.3 Bbl dat deze wordt gesteld in het omgevingsplan.

In afwijking van de hoofdregel in artikel 4.7 Ow, dat voor toepassing van een gelijkwaardige maatregel voorafgaande toestemming is vereist, bepaalt artikel 2.5 Bbl dat bij meldingplichtig bouwen volstaan kan worden met een voorafgaande melding. Bij vergunningvrij bouwen is een toestemming noch een melding vereist voor de toepassing van een gelijkwaardige maatregel.

Artikel 2.8 Bbl bevat de voorrangsregeling voor gevallen waarin een omgevingsvergunning nodig is vanwege een activiteit met een rijksmonument, provinciaal monument of gemeentelijk monument. Voor zover die vergunning met betrekking tot het monument afwijkt van regels uit de hoofdstukken 3 tot en met 5 Bbl, zijn alleen die omgevingsvergunning en de daaraan verbonden voorschriften van toepassing. Een dergelijke voorrangsregel is ook opgenomen in artikel 2.10 Bbl voor de situatie waarin voor een activiteit ook regels uit het Besluit eisen inrichtingen Drank- en horecawet van toepassing zijn. Als die regels strenger zijn, geldt alleen die strengere eis en treedt het Besluit bouwwerken leefomgeving dus terug.

Afdeling 2.2 Bbl regelt de toepassing van CE-markeringen en de erkenning van kwaliteitsverklaringen bouw. Artikel 2.13 lid 1 Bbl verbiedt handelen in strijd met de verordening bouwproducten. Afdeling 2.2a regelt het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. In artikel 2.17 Bbl worden de bouwactiviteiten aangewezen die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen. Die aanwijzing van gevallen moet worden gelezen in samenhang met de aanwijzing van vergunningplichtige bouwactiviteiten in afdeling 2.3. Naast de aanwijzing van vergunningplichtige bouwactiviteiten bevat afdeling 2.3 daarnaast de aanwijzing van vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten. Afdeling 2.4 regelt de toepassing van regels van de hoofdstukken 3 tot en met 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving voor drijvende bouwwerken.

Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 3 Bbl bevat de regels over bestaande bouwwerken. In termen van een activiteit gaat het om het in stand houden van een bestaand bouwwerk. De eigenaar van het bouwwerk of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen aan dat bouwwerk, wordt in artikel 3.3 Bbl aangewezen als normadressaat voor de naleving van de regels.

De inhoudelijke regels voor het in stand houden van een bestaand bouwwerk zijn uitgewerkt in verschillende afdelingen die betrekking hebben op veiligheid (afd. 3.2), gezondheid (afd. 3.3), duurzaamheid (afd. 3.4), bruikbaarheid (afd. 3.5), toegankelijkheid, bereikbaarheid vanaf de openbare weg (afd. 3.6) en bouwwerkinstallaties (afd. 3.7).

Het gaat bij de regels voor bestaande bouw om een minimumkwaliteitsniveau, waaraan bestaande bouwwerken ten minste moeten voldoen. Daarnaast geldt als vangnet een specifieke zorgplicht. Op grond van artikel 3.5 Bbl is degene die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat de staat van het bouwwerk tot gevaar voor de gezondheid of veiligheid kan leiden, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevraagd om dat gevaar te voorkomen of niet te laten voortduren. Verder bestaat op grond van artikel 3.7 Bbl de mogelijkheid een maatwerkvoorschrift te stellen. Het betreft hier een voortzetting van artikel 13 van de Woningwet. Het maatwerkvoorschrift kan gegeven worden over de afdelingen 3.2 tot en met 3.7 en kan alleen inhouden het opleggen van een plicht tot het treffen van voorzieningen om de staat van een bouwwerk op een niveau te brengen dat hoger is dan het niveau van de regels in hoofdstuk 3 (bestaande bouw), maar niet hoger dan het niveau van de regels in hoofdstuk 4 (nieuwbouw). Het maatwerkvoorschrift wordt alleen gesteld als het treffen van die voorzieningen naar het oordeel van het bevoegd gezag noodzakelijk is.

Hoofdstuk 4

Hoofdstuk 4 Bbl bevat regels voor nieuwbouw (waaronder ook begrepen het vernieuwen na de sloop van een bouwwerk, waarbij alleen de oorspronkelijke fundering is behouden). De normadressant van de regels is degene die het bouwwerk bouwt (de bouwactiviteit verricht). Diegene draagt zorg voor de naleving. Van belang is op te merken dat de regels voor nieuwbouw alleen rechtstreeks burgerbindend zijn ingeval voor de bouwactiviteit geen vergunningplicht van toepassing is. Zodra het bouwen op grond van artikel 5.1 lid 2 onder a Ow en de artikelen 2.25, 2.26 en 2.27 Bbl vergunningplichtig is, gelden de materiële regels uit hoofdstuk 4 (nieuwbouw en tijdelijke bouw) en 5 (verbouw) louter als beoordelingsregel voor het bevoegd gezag om te bepalen of de omgevingsvergunning kan worden verleend. Verwezen wordt in dit verband naar afdeling 8.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Een met artikel 1b lid 1 Woningwet vergelijkbare bepaling – op grond waarvan de regels voor nieuwbouw een aanvullende werking hadden op een verleende omgevingsvergunning voor het bouwen – is in het stelsel van de Omgevingswet en het Besluit bouwwerken leefomgeving vooralsnog niet teruggekomen.

De inhoudelijke regels voor het bouwen van een nieuw bouwwerk hebben betrekking op veiligheid (afd. 4.2), gezondheid (afd. 4.3), duurzaamheid (afd. 4.4), bruikbaarheid (afd. 4.5), toegankelijkheid (afd. 4.6) en bouwwerkinstallaties (afd. 4.7). In artikel 4.5 en 4.6 Bbl zijn beperkte mogelijkheden gegeven om maatwerkvoorschriften te stellen ten aanzien van de afdelingen 4.2 tot en met 4.7 (met uitzondering over meet- en rekenmethoden). Zo kunnen maatwerkvoorschriften, behoudens een uitzondering in artikel 4.5 lid 3 Bbl, alleen een versoepeling inhouden. Voorts kan het bevoegd gezag alleen op eigen initiatief een maatwerkvoorschrift stellen over de artikelen 4.226 Bbl (brandweeringang) en 4.229 Bbl (mobiele radiocommunicatie hulpverleningsdiensten).

In artikel 4.8 Bbl is een apart regime gegeven voor tijdelijke bouwwerken, waarvoor, tenzij anders in de afdelingen 4.2 tot en met 4.7 bepaald, de eisen voor bestaande bouw uit de afdelingen 3.2 tot en met 3.7 toepasselijk zijn.

Hoofdstuk 5

In hoofdstuk 5 Bbl zijn specifieke regels opgenomen die betrekking hebben op het verbouwen en verplaatsen van bouwwerken en het wijzigen van een gebruiksfunctie. Voor verbouwsituaties wordt in dit hoofdstuk de term ‘rechtens verkregen niveau’ gehanteerd. Net zoals bij het voormalige Bouwbesluit 2012, is op grond van de artikelen 5.4 en 5.5 Bbl het rechtens verkregen niveau in de meeste gevallen bepalend bij verbouw. De hoofdregel is dat bij verbouw kan worden aangesloten bij dit rechtens (legaal) verkregen kwaliteitsniveau. Ook hierbij is het kwaliteitsniveau voor bestaande bouw de ondergrens en het kwaliteitsniveau voor nieuwbouw de bovengrens. Als aan een bestaand bouwwerk een geheel nieuw onderdeel wordt toegevoegd, geldt het kwaliteitsniveau voor bestaande bouw.^[78]

Hoofdstuk 6

Hoofdstuk 6 Bbl bevat de regels voor het gebruiken van een bouwwerk. De eisen zijn grotendeels vergelijkbaar met de eisen die voorheen in hoofdstuk 7 van het Bouwbesluit 2012 waren opgenomen. Regels over brandgevaarlijke stoffen, overbewoning, bouwvalligheid en de zindelijk staat van bouwwerken, open erven en terreinen zijn met de bruidsschat overgeheveld naar het omgevingsplan.

De inhoudelijke regels over het gebruiken van bouwwerken gaan over brandveiligheid (afd. 6.2), asbestvezels en formaldehyde (afd. 6.3), het energielabel (afd. 6.4) en bouwwerkinstallaties (afd. 6.5). Aan de regels moet worden voldaan door degene die het bouwwerk gebruikt (zie normadressaat in art. 6.3 Bbl). Ook voor gebruik van bouwwerken bevat het Besluit bouwwerken leefomgeving in artikel 6.4 een specifieke zorgplicht en in artikel 6.5 een bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften.

In paragraaf 6.1.2 is een meldingsplicht opgenomen voor specifieke gebruiksfuncties. Artikel 6.7 Bbl, in samenhang met tabel 6.6, is bepalend voor de gevallen waarin vier weken voor ingebruikname een melding moet worden gedaan. Een meldingsplicht geldt bijvoorbeeld voor een woonfunctie voor kamergewijze verhuur of voor zorg. Voor een niet-woonfunctie is een gebruiksmelding alleen verplicht als het totaal aantal personen in het bouwwerk groter is dan het aantal personen genoemd in tabel 6.6. Zo geldt er een meldingsplicht voor bijvoorbeeld een kinderdagverblijf waar meer dan tien kinderen (jonger dan twaalf) aanwezig zijn. Anders dan onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bestaat er onder de Omgevingswet en het Besluit bouwwerken leefomgeving geen vergunningplicht meer in verband met het brandveilig gebruik van bouwwerken.

Hoofdstuk 7

De regels over het feitelijk verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden zijn opgenomen in hoofdstuk 7 Bbl. Ook zijn in dit hoofdstuk regels gesteld over het mobiel breken van bouw- en sloopafval. De inhoudelijke regels over het verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden gaan bijvoorbeeld over de veiligheid in de directe omgeving van een bouw- of sloopterrein (art. 7.15 Bbl), de grondwaterstand (art. 7.16 Bbl), geluidhinder (art. 7.17 Bbl), trillinghinder (art. 7.18 Bbl), stofhinder (art. 7.19 Bbl), stikstofemissie (art. 7.19a Bbl), het verwijderen van asbest (art. 7.20-7.22 Bbl), aanbrengen van PUR-schuim (art. 7.22a Bbl), de reikwijdte van de mogelijkheden tot het stellen van maatwerkvoorschriften over veiligheid en gezondheid in de directe omgeving van bouw- en sloopwerkzaamheden (art. 7.23 Bbl) en het scheiden van bouw- en sloopafval (par. 7.1.5 Bbl).

Voor het bouwen van een meldingplichtig of vergunningplichtig bouwwerk geldt op grond van artikel 7.7 Bbl dat het bevoegd gezag twee werkdagen voor het begin van de werkzaamheden wordt geïnformeerd. Ook over de beëindiging van de werkzaamheden moet het bevoegd gezag worden geïnformeerd. Voor het slopen geldt op grond van artikel 7.10 Bbl een meldingsplicht als daarbij asbest wordt verwijderd of de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m³ bedraagt.

Ook dit hoofdstuk bevat in artikel 7.4 en 7.31 Bbl specifieke zorgplichten voor de bouw- en sloopwerkzaamheden en het gebruik van een mobiele puinbreker. Als normadressaat geldt op grond van artikel 7.3 Bbl degene die de bouw- en sloopwerkzaamheden verricht.

Hoofdstuk 8

In hoofdstuk 8 Bbl zijn enkele specifieke overgangsrechtelijke bepalingen opgenomen over gemeentelijke monumenten en voorbeschermde gemeentelijke monumenten (art. 8.1 Bbl) en rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten (art. 8.2 Bbl). Daarnaast bevat artikel 8.3 Bbl een generieke overgangsbepaling waarin is bepaald dat bij wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving, een lopende aanvraag om een omgevingsvergunning, een aanvraag om toestemming tot het treffen van een gelijkwaardige maatregel of een aanvraag om een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften, nog wordt afgewikkeld op basis van het Besluit bouwwerken leefomgeving zoals dat luidde voor inwerkingtreding van de wijziging. Voor een melding is een soortgelijke regeling getroffen.

11.4.3 Vergunningplichtige en meldingplichtige bouwactiviteiten

Op grond van artikel 5.1 lid 2 onder a Ow zijn in het Besluit bouwwerken leefomgeving de vergunningplichtige bouwactiviteiten aangewezen. Het gaat hier om een technische bouwvergunning. Zoals eerder al beschreven is met de Omgevingswet voorzien in een aparte vergunningplicht voor bouwactiviteiten met het oog op een preventieve toets aan de regels voor technische bouwkwaliteit uit het Besluit bouwwerken leefomgeving. De gecombineerde toets van technische en ruimtelijke regels is onder de Omgevingswet verlaten. Met het oog op een preventieve toets aan gemeentelijke (ruimtelijke) regels uit het omgevingsplan, is voorzien in een aparte vergunningplicht in het Omgevingsplan (een ruimtelijke bouwvergunning). In deze paragraaf wordt de opzet van de vergunningplicht van de ‘technische bouwvergunning’ beschreven.

Zoals beschreven is in de opzet van de technische bouwvergunning, die met de Omgevingswet is doorgevoerd, is sprake van een omkering in de aanwijzing ten opzichte van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De hoofdregel is niet langer dat alle bouwactiviteiten vergunningplichtig zijn, behoudens bij AMvB aangewezen vergunningvrije gevallen. De nieuwe hoofdregel is omgekeerd. Bouwactiviteiten zijn vergunningvrij, tenzij het gaat om bij AMvB aangewezen gevallen.

Driedeling: vergunning, melding en vergunningvrij

In de systematiek van aanwijzing van gevallen is sprake van een driedeling in vergunningplichtige, meldingplichtige en vergunningvrije bouwwerken. In eerste instantie wordt een tweedeling aangebracht. Het eerste deel bestaat uit de aanwijzing van de categorie van vergunningplichtige bouwwerken. Deze bouwwerken worden aangewezen in de artikelen 2.25 en 2.26 Bbl. In artikel 2.27 lid 1 onder b en lid 2 Bbl worden uitzonderingen op die vergunningplicht aangewezen. Deze uitzonderingen vormen samen met de overige niet aangewezen bouwwerken het tweede deel van bouwwerken. Voor dit tweede deel van bouwwerken geldt geen vergunningplicht. Evenmin gelden voor deze bouwwerken verplichtingen zoals een melding start bouw of een gereedmelding. De bouwwerken moeten wel onverminderd voldoen aan de in het Besluit bouwwerken leefomgeving gestelde regels voor nieuwbouw, waaronder tijdelijke bouw (hoofdstuk 4) en verbouw (hoofdstuk 5).

Binnen het eerste deel van de categorie van vergunningplichtige bouwwerken is met de invoering van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen een subcategorie aangebracht. Met artikel 2.27 lid 1 onder a Bbl wordt een uitzondering op de vergunningplicht aangewezen voor bouwwerken die vallen binnen de zogenoemde gevolgklasse 1. De bouwwerken van gevolgklasse 1 worden aangewezen in artikel 2.17 Bbl. Voor deze (aanvankelijk als vergunningplichtig aangewezen) bouwwerken geldt in plaats van de vergunningplicht op grond van artikel 2.18 Bbl een meldingsplicht.

Vergunningplicht en vergunningvrij

Bij de aanwijzing van vergunningplichtige bouwwerken wordt een onderscheid gemaakt in bouwwerken met en zonder dak. In artikel 2.25 Bbl zijn bouwwerken met een dak als vergunningplichtig voor de bouwactiviteit aangewezen. Het zal hier veelal gaan om gebouwen (in het Besluit bouwwerken leefomgeving identiek omschreven als voorheen in de Woningwet: bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt). De randvoorwaarden zijn weliswaar op onderdelen aangepast om aan te sluiten bij de aanwijzing van vergunningplichtige gevallen, maar behalve deze aanpassingen is de aanwijzing van de bouwwerken, mede vanwege het gebruik van bekende termen, goed herkenbaar uit het oude recht van bijlage II bij het voormalige Besluit omgevingsrecht. Alle bouwwerken met een dak die buiten de reikwijdte van dit artikel vallen, kunnen zonder vergunning gebouwd worden. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om bijbehorende bouwwerken, zoals een aanbouw bij een bestaande woning, een schuur bij een boerderij, een overdekte fietsenschuur bij een school maar ook om het bouwen van een honden- of konijnenhok. Omdat het hier gaat om de aanwijzing van de ‘technische’ vergunningplicht, zijn ten opzichte van bijlage II bij het voormalige Besluit omgevingsrecht allerlei ruimtelijk relevante randvoorwaarden geschrapt. Zo zijn bijvoorbeeld voor een bijbehorend bouwwerk geen randvoorwaarden meer opgenomen over de plaatsing op het perceel.

Gebleken is inmiddels dat de aanhef van het artikel in combinatie met onderdeel b tot een onduidelijkheid kan leiden. De in de onderdelen a tot en met e opgesomde randvoorwaarden zijn van toepassing op het te bouwen bouwwerk zelf en niet op bijvoorbeeld het reeds bestaande gebouw waaraan een aanbouw of uitbouw wordt gerealiseerd. Een aanbouw die lager is dan vijf meter, die wordt gebouwd aan een woning die hoger is dan vijf meter, is derhalve niet vergunningplichtig.

In artikel 2.26 Bbl is de aanwijzing van vergunningplichtige bouwwerken zonder dak opgenomen. De vergunningplicht is van toepassing als het bouwwerk hoger is dan 5 meter of (deels) ondergronds is gelegen. Naast losstaande bouwwerken (zoals bruggen en antennemasten) kunnen allerlei verbouwwerkzaamheden onder deze bepaling vallen. In het tweede lid van artikel 2.26 zijn enkele bouwactiviteiten die op grond van de algemene omschrijving van het eerste lid niet vergunningplichtig zouden zijn, dat alsnog gemaakt. Het gaat hier onder meer om een sport- of speeltoestel en erf- of perceelafscheidingen. Bij erf- en perceelafscheidingen, die kunnen bestaan uit één lange muur waar soms ook kinderen op spelen of aan hangen, is ervoor gekozen om deze niet tot de algemene hoogte van 5 meter vergunningvrij te laten zijn. De hoogte is beperkt tot 2 meter. Ook gestapelde blokken of opgeslagen zand of grind die delen van het erf of perceel (af)scheiden, vallen onder deze omschrijving en mogen dus zonder vergunning niet hoger dan 2 meter zijn. Specifiek voor andere antennes (dus niet de schotelantennes opgenomen in lid 2 onder d) geldt dat de hoogte hiervan op grond van het derde lid anders gemeten wordt dan de algemene meetwijze die voor bouwwerken is opgenomen in artikel 2.23 Bbl. Deze antennes vallen dus alleen onder de vergunningplicht wanneer zij, gemeten volgens de omschrijving in het derde lid, hoger dan 5 meter zijn.

Zowel voor het toepassingsbereik van artikel 2.25 als artikel 2.26 is artikel 2.27 Bbl van belang. In artikel 2.27 Bbl worden namelijk uitzonderingen aangewezen op de vergunningplicht. Artikel 2.27 Bbl maakt een aantal bouwwerken en veranderingen aan bouwwerken vergunningvrij, die eerst onder de artikelen 2.25 en 2.26 Bbl als vergunningplichtig zijn aangewezen. Een aanzienlijke categorie van deze bouwwerken betreft de bouwwerken die vallen onder gevolgklasse 1. Deze categorie van bouwwerken is op grond van artikel 2.27 lid 1 onder a Bbl uitgezonderd van de vergunningplicht. De bouwwerken die behoren tot gevolgklasse 1 worden aangewezen in artikel 2.17 Bbl en zijn meldingplichtig op grond van artikel 2.18 Bbl. Het stelsel van kwaliteitsborging is van toepassing op deze bouwwerken.

In artikel 2.27 lid 1 onder b Bbl zijn verbouwingen van een bestaand bouwwerk (mits deze voldoen aan de daar opgesomde randvoorwaarden) uitgezonderd van de vergunningplicht. Het gaat bijvoorbeeld om het verbouwen van een badkamer of het vergroten van een kamer door het doorbreken van een niet-dragende wand. Ook gewoon onderhoud van bouwwerken valt hier onder. Als de draagconstructie, de indeling in brandcompartimentering of de isolatie vernieuwd of veranderd wordt in een bestaand bouwwerk, kan de generieke uitzondering voor verbouwingen in het eerste lid onder b niet worden toegepast en blijft dus sprake van een vergunningplicht. Dit is een voortzetting van artikel 3 onder 8 van bijlage II van het voormalige Besluit omgevingsrecht. Een nieuw element hierin is echter het veranderen of geheel nieuw aanbrengen van isolatie aan een bestaand bouwwerk. Het adviesrapport van de Adviescommissie Toepassing en Gelijkwaardigheid en Bouwvoorschriften naar aanleiding van de brand in de Grenfelltoren in Londen is reden geweest om deze beperking aan te brengen. Het verkeerd aanbrengen van gevelisolatie kan grote gevolgen hebben bij het uitbreken van een brand, met name bij gebouwen met meerdere verdiepingen. Voor gebouwen die geen verblijfsgebied hebben boven een hoogte van 13 meter, is in het tweede lid onder d een uitzondering gemaakt. Deze uitzondering sluit aan bij de laagste hoogtegrens die eerder is gekozen bij het in kaart brengen van potentieel risicovolle bestaande gebouwen. Gebouwen die geen verblijfsgebied boven de 13 meter hebben, zoals grondgebonden woningen en portiekflats, kunnen dus zonder vergunning of melding nageïsoleerd worden – mits er geen andere werkzaamheden voor een meld- of vergunningplichtgelden. Ook het herstellen van bestaande gevelisolatie of het vervangen van een gevelpaneel wordt niet gezien als een vergunningplichtige bouwactiviteit. Het aanbrengen van isolatie aan de buitenzijde van een hoger bouwwerk is vergunningplichtig.

Naast de meer generieke uitzonderingen op de vergunningplicht in artikel 2.27 lid 1 Bbl zijn in het tweede lid nog een aantal specifieke bouwactiviteiten van de vergunningplicht uitgezonderd. Voor de toepassing van het tweede lid speelt het geen rol of de bouwactiviteit ook (deels) onder een van de uitzonderingen uit het eerste lid valt. Als een bouwactiviteit voldoet aan de specifieke randvoorwaarden opgenomen in het tweede lid, is deze vergunningvrij. Voor alle uitzonderingen in dit lid geldt dat het bouwen van de desbetreffende bouwwerken ook vergunningvrij was op grond van bijlage II bij het voormalige Besluit omgevingsrecht. Het afzonderlijk reguleren van een ruimtelijke vergunningplicht voor het bouwen resulteert hier in een aanzienlijke vermindering van beperkende randvoorwaarden en daarmee dus in een verruiming van vergunningvrije bouwmogelijkheden waarin geen voorafgaande technische toets aan de regels voor technische bouwkwaliteit meer nodig is. Zo is een dakkapel bijvoorbeeld vergunningvrij, ongeacht de omvang en plaatsing in het dakvlak.

Bij vergunningplichtig bouwen wordt het bouwen door het bevoegd gezag in de vergunningprocedure preventief beoordeeld op mogelijke strijd met de van toepassing zijnde technische regels. Deze regels zijn in dat geval niet rechtstreeks toepasselijk, maar vormen op grond van Afdeling 8.3 (omgevingsvergunning bouwactiviteit) van het Besluit kwaliteit leefomgeving, de beoordelingsregels op grond waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of vergunning kan worden verleend. De omgevingsvergunning zal alleen worden verleend als het aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels van het Besluit bouwwerken leefomgeving voor nieuwbouw (of verbouw) en de eventuele maatwerkregels die op grond van artikel 4.7 van dat besluit in het omgevingsplan zijn gesteld. Degene die bouwt, is ervoor verantwoordelijk dat er wordt gebouwd overeenkomstig de vergunning. Het bevoegd gezag (veelal het college van burgemeester en wethouders) is verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving en de handhaving. Bij vergunningvrij bouwen zijn de regels voor nieuwbouw (of verbouw) rechtstreeks werkend. Dat betekent dat degene die bouwt zelf verantwoordelijk is voor de naleving, en het bevoegd gezag bij overtreding van die regels (tijdens en na de bouw) handhavend kan optreden.

Meldingplicht: gevolgklasse 1

Ter uitvoering van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) is de categorie van bouwactiviteiten die behoort tot gevolgklasse 1 aan het Besluit bouwwerken leefomgeving toegevoegd. Bouwactiviteiten zijn in het kader van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen  ingedeeld in drie gevolgklassen. De gevolgklassen zijn bepaald aan de hand van de ernst van mogelijke gevolgen voor gebruikers als er iets mis gaat met het bouwwerk dat wordt gebouwd. Bijvoorbeeld bij het uitbreken van brand of het instorten van een (deel van een) gebouw. Hoe groter de gevolgen als er iets misgaat, des te hoger de gevolgklasse. Met de invoering van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is besloten om eerst gevolgklasse 1 onder het stelsel van private kwaliteitsborging te brengen. Het voornemen is om op een later moment, na een evaluatie van het functioneren van het stelsel, de risicovollere bouwwerken uit de gevolgklassen 2 en 3 toe te voegen aan de regeling voor kwaliteitsborging.

Bij gevolgklasse 1 gaat het om bouwactiviteiten met beperkte gevolgen als er iets misgaat. De bouwwerken van gevolgklasse 1 worden aangewezen in artikel 2.17 en zijn grond van artikel 2.18 Bbl meldingplichtig. De aanwijzing vindt plaats door het benoemen van bouwwerken die ten dienste staan van een bepaalde gebruiksfunctie (art. 2.17 lid 2 onder c jo. lid 3 Bbl). In hoofdzaak gaat het om (gewone) op de staande woningen, recreatiewoningen, woonboten, eenvoudige bedrijfsgebouwen (in maximaal twee bouwlagen) en bovengrondse infrastructurele werken voor langzaam verkeer tot maximaal 20 meter overspanning (bijvoorbeeld een voetgangersbrug) en andere bovengrondse bouwwerken die geen gebouw zijn, tot maximaal 20 meter hoog (zoals zendmasten en keermuren). Artikel 2.17 lid 2 Bbl bevat een aantal uitzonderingen, waardoor aangewezen bouwwerken toch niet onder gevolgklasse 1 vallen. Hiervan is sprake als het gaat om een beschermd monument, als op grond van artikel 6.7 Bbl een gebruiksmelding nodig is in verband met brandveilig gebruik van het bouwwerk, als een gelijkwaardige maatregel voor brand- of constructieve veiligheid wordt toegepast, als bij het bepalen van de gebruiksoppervlakte van een brandcompartiment geen toepassing is gegeven aan NEN 6060 of NEN 6079 en als het bouwwerk behoort tot een geval waarin een milieubelastende activiteit vergunningplichtig is op grond van hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving.

Voor het bouwen van deze bouwwerken uit gevolgklasse 1 is geen omgevingsvergunning nodig. Er vindt dan ook geen preventieve toetsing meer door de overheid plaats. De regels voor nieuwbouw (en verbouw) zijn rechtstreeks werkend. De verantwoordelijkheid voor de naleving wordt hiermee eenduidiger belegd bij de initiatiefnemer. Het gaat er niet langer primair om dat de bouwplannen op papier aan de regelgeving voldoen, maar dat het vervaardigde bouwwerk bij oplevering voldoet aan de regels. Voorafgaand aan het bouwen dient er wel een bouwmelding te worden gedaan. Als onderdeel van de bouwmelding moeten op grond van artikel 2.19 Bbl onder meer een borgingsplan en een risicobeoordeling aan het bevoegd gezag worden overgelegd. De systematiek van de Omgevingswet voorziet niet in een besluit op een melding. Bij de bouwmelding beoordeelt de gemeente of de vereiste gegevens zijn verstrekt. Is dit niet het geval dan is de melding in juridische zin niet gedaan en mag er dus niet worden gestart met de bouw totdat alsnog een (nieuwe) melding is gedaan met de vereiste gegevens.

Om een goede naleving van de regels uit het Besluit bouwwerken leefomgeving te bewerkstelligen is het binnen het stelsel van kwaliteitsborging verplicht dat een initiatiefnemer een onafhankelijke kwaliteitsborger inschakelt. De kwaliteitsborger beoordeelt het bouwplan, stelt vast welke risico’s in het bouwplan en de uitvoering van de bouwwerkzaamheden aanwezig zijn en geeft aan wat er nodig is om ervoor te zorgen dat het eindresultaat van de bouwactiviteit aan de regels van het Besluit bouwwerken leefomgeving zal voldoen. Hij geeft de beheersmaatregelen aan (inspecties, controles, metingen, enz.) die voor en tijdens de bouw moeten worden uitgevoerd. Dit alles legt hij vast in een borgingsplan. De eisen die aan het borgingsplan worden gesteld zijn opgenomen in artikel 3.80 Bkl. Daarin is uitgewerkt dat het borgingsplan moet zijn gebaseerd op een beoordeling van de bouwtechnische risico’s, met het oog op het voldoen aan de regels uit de hoofdstukken 4 en 5 Bbl. Het borgingsplan bevat de maatregelen die getroffen worden om de bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken en geeft aan op welke wijze het ontwerp van het bouwplan en de uitvoering van de bouwwerkzaamheden voldoen aan de regels uit het Besluit bouwwerken leefomgeving. Het borgingsplan geeft de inspectiepunten en controlemomenten aan, die zijn gebaseerd op de risico’s die met het ontwerp, het bouwplan en de uitvoering samenhangen. Ook moet worden ingegaan op de lokale omstandigheden, zoals onder meer de gevolgen van het bouwplan voor de belendingen. Eventuele toe te passen gelijkwaardige maatregelen moeten in het borgingsplan voldoende onderbouwd zijn (onder gevolgklasse 1 zijn deze gelijkwaardige maatregelen alleen toegestaan op andere punten dan constructies en brandveiligheid). Ook zal ervoor moeten worden gezorgd dat afstemming heeft plaatsgevonden met eventueel in het omgevingsplan opgenomen maatwerkregels, die een andere lokale invulling geven aan de eisen in hoofdstuk 4 Bbl.

Naar aanleiding van een ingediende melding kan de gemeente informatie opvragen over specifieke bouwwerkzaamheden, in bijzondere situaties waarin bepaalde risico’s spelen. De gemeente kan informatie opvragen over de momenten waarop specifieke bouwwerkzaamheden plaatsvinden. Daarnaast is vereist dat er op de bouwplaats een actuele planning van de bouwwerkzaamheden aanwezig is. Tijdens het bouwen informeert de kwaliteitsborger onverwijld de opdrachtgever en in afschrift de gemeente over eventuele afwijkingen van de regels die hij constateert. Het gaat hier om afwijkingen die de bouwer niet herstelt, waardoor de gerealiseerde bouwactiviteit niet aan de bouwtechnische regels voldoet. Een afwijking die nog aangepast kan worden en uiteindelijk hersteld is, hoeft niet aan de gemeente te worden gemeld.

Na afronding van de bouwwerkzaamheden, ten minste veertien dagen voor het feitelijk in gebruik nemen van het voltooide bouwwerk, moet op grond van artikel 2.21 Bbl een gereedmelding plaatsvinden. Bij deze melding dient aan het bevoegd gezag het zo wel genoemde ‘dossier bevoegd gezag’ te worden overgelegd. In het dossier legt de kwaliteitsborger alle relevante informatie vast over de gerealiseerde bouwactiviteit, onder meer over gebruiksfuncties, verblijfsgebied en verblijfsruimten, afmetingen, belasting en belastingcombinaties van constructieve delen, uiterste grenstoestand van de bouwconstructie, luchtverversing en energiezuinigheid. Ook bevat het dossier bevoegd gezag de verklaring van de kwaliteitsborger als bedoeld in artikel 3.86 Bkl, waarin hij onder meer aangeeft in hoeverre er naar zijn oordeel een gerechtvaardigd vertrouwen is dat het resultaat van de bouwactiviteit voldoet aan de regels, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 Bbl. Het bevoegd gezag (het college van burgemeester en wethouders) behoudt daarbij alle toezichthoudende en handhavende bevoegdheden. Als dat nodig is, kan de gemeente onderzoeken of sprake is van een overtreding van de bouwtechnische regels en zo nodig handhavend optreden. De gemeente kan dit doen naar aanleiding van een melding van de kwaliteitsborger, op basis van signalen van derden of ambtshalve.^[79]

11.4.4 Vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten

Het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat niet alleen de regels over technische bouwkwaliteit voor te bouwen en bestaande bouwwerken. In paragraaf 2.3.3 Bbl is de aanwijzing opgenomen van vergunningvrije gevallen van omgevingsplanactiviteiten. Artikel 5.1 lid 1 onder a Ow bepaalt dat het verboden is om zonder een omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In de bijlage bij de Omgevingswet is het begrip als volgt omschreven:

‘omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:

a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,

b. een activiteit waarvoor verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

c. een andere activiteit in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te die in strijd is met het omgevingsplan; (…).’

Bij een omgevingsplanactiviteit gaat het dus om activiteiten die in het omgevingsplan vergunningplichtig zijn gemaakt of vanwege daarin opgenomen regels niet zijn toegelaten. Artikel 5.1 lid 1 Ow biedt de grondslag om bij AMvB vergunningvrije gevallen aan te wijzen. Daaraan is uitvoering gegeven in paragraaf 2.3.3 Bbl. Artikel 2.28 Bbl verduidelijkt dat het gaat om bouwactiviteiten, het in standhouden en het gebruiken van een bouwwerk. Artikel 2.29 Bbl bevat de feitelijke aanwijzing van vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten met betrekking tot bouwwerken. Artikel 2.30 Bbl geeft hierop een aantal uitzonderingen die verband houden met de bescherming van cultureel erfgoed (als de bouwactiviteit plaatsvindt in, aan, op of bij een (voor)beschermd monument of rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht).

In paragraaf 2.3.3 Bbl gaat het om de landelijk uniforme categorie van vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten. Voor zover het gaat om het bouwen, gebruiken en in stand houden van de aangewezen bouwwerken, is er geen omgevingsvergunning nodig voor een omgevingsplanactiviteit. Ook niet als het bouwen, in stand houden en gebruiken van de betrokken bouwwerken niet zou voldoen aan de hierover opgenomen regels in het omgevingsplan. Het gaat hier in feite om bouwwerken die ‘omgevingsplanvrij’ zijn en een voorzetting vormen van de categorie van vergunningvrije bouwwerken uit artikel 2 van bijlage II van het voormalige Besluit omgevingsrecht.

Ook bij strijd met het omgevingsplan is er, zoals beschreven, geen vergunning nodig voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Hierop geldt echter één uitzondering. De in het omgevingsplan opgenomen regels over het in stand houden van een bouwwerk die betrekking hebben op de ernstige ontsiering van het uiterlijk van dat bouwwerk blijven onverminderd van toepassing. Het gaat hier om het zogenoemde repressieve welstandsvereiste, dat van kracht blijft op deze vergunningvrije bouwwerken. In artikel 22.7 van de bruidsschat, die onderdeel is van het omgevingsplan zoals van rechtswege in werking trad met de Omgevingswet, is dit repressieve welstandsvereiste opgenomen. Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet was dit repressieve welstandsvereiste opgenomen in artikel 12 lid 1 en artikel 13a Woningwet en ook van toepassing op de voormalige vergunningvrije bouwwerken.

Een groot deel van de in artikel 2.29 Bbl aangewezen activiteiten is (met behoud van alle ruimtelijke relevante randvoorwaarden) ongewijzigd overgenomen uit artikel 2 van bijlage II van het voormalige Besluit omgevingsrecht. Er zijn enkele activiteiten op verzoek van onder meer gemeenten en Prorail toegevoegd aan de opsomming. Het gaat onder meer om het aanbrengen van een boeideel, stucwerk of isolatieplaat in onderdeel e, hellingbanen in en bij vervoersgebouwen, ondergrondse faunapassages en meubilair in vervoersgebouwen of op perrons in onderdeel p en de terreininrichting bij bouw- of sloopplaatsen in onderdeel q van artikel 2.29 Bbl.

Er zijn in overleg met de VNG en gemeenten ook een tweetal bouwwerken uit de landelijk uniforme regeling voor vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten verdwenen. De bijbehorende bouwwerken (voorheen aangewezen in art. 2 onder 3 van bijlage II bij het voormalige Besluit omgevingsrecht) en erf- of perceelsafscheidingen hoger dan 1 meter (voorheen opgenomen in art. 2 onder 12 van bijlage II bij het voormalige Besluit omgevingsrecht). Deze bouwwerken vallen niet langer onder de landelijk uniforme regeling, maar zijn opgenomen in de bruidsschat en onderdeel geworden van het omgevingsplan zoals van rechtswege in werking trad met de Omgevingswet. Overigens zijn deze bouwwerken ook onder de bruidsschat zonder omgevingsvergunning toegestaan. Gemeenten kunnen de bruidsschat echter naar eigen inzichten en per locatie anders inrichten en zodoende meer bouwwerken vergunningplichtig maken, of andersom, in aanvulling op de landelijke uniforme regeling, meer bouwwerken vergunningvrij maken.

Voor de regeling van de vergunningplicht voor het bouwen in het omgevingsplan wordt in het bijzonder verwezen naar de artikelen 22.26, 22.27 en 22.36 van de bruidsschat (onderdeel van het omgevingsplan). Op hoofdlijnen wordt de opzet hiervan beknopt toegelicht. In artikel 22.26 van de bruidsschat is de binnenplanse omgevingsvergunningplicht opgenomen voor de bouwactiviteit, het in stand houden en in gebruik nemen van het te bouwen bouwwerk. Voor de omgevingsplanactiviteit die bestaat uit een bouwactiviteit, vloeit de vergunningplicht dus voort uit deze bepaling van het omgevingsplan. Naast de landelijk uniforme categorie van ‘omgevingsplanvrije’ activiteiten uit artikel 2.29 Bbl, bevat het omgevingsplan zelf in artikel 22.27 van de bruidsschat ook een aantal vergunningvrije activiteiten. In artikel 22.27 gaat het evenwel enkel om een uitzondering op de in artikel 22.26 opgenomen vergunningplicht. De in artikel 22.27 aangewezen categorie van bouwwerken is in dat opzicht vergelijkbaar met de categorie van artikel 3 van bijlage II van het voormalige Besluit omgevingsrecht. De vergunningplicht van artikel 22.26 van de bruidsschat blijft weliswaar buiten toepassing, maar de overige regels van het omgevingsplan zijn onverminderd van kracht. Dat betekent dat bouwactiviteiten alleen vergunningvrij toelaatbaar zijn als aan die overige regels over bouwen, in standhouden en gebruik uit het omgevingsplan wordt voldaan. Zodra een binnenplanse afwijking is vereist (bijvoorbeeld voor overschrijding van de maximaal toelaatbare bouwhoogte of bouwen buiten een bouwblok) is een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 22.280 van de bruidsschat, in combinatie met de desbetreffende bepaling uit het omgevingsplan die een binnenplanse afwijking mogelijk maakt. Ook als de bouwactiviteit, het in stand houden of in gebruik nemen van het bouwwerk strijdig is met regels uit het omgevingsplan en er geen binnenplanse afwijkingen mogelijk zijn, is er een omgevingsvergunning vereist. Er is dan sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (zie onderdeel c van de begripsomschrijving van omgevingsplanactiviteit). De omgevingsvergunningplicht vloeit dan voort uit artikel 5.1 lid 1 onder a Ow. In dat verband is artikel 22.36 van de bruidsschat in het omgevingsplan nog relevant. Hierin worden namelijk bouwwerken aangewezen die in ieder geval in overeenstemming zijn met het omgevingsplan. Deze bepaling zet andere regels uit het omgevingsplan, waar eventuele strijd mee bestaat, in feite opzij. Op die manier wordt voorkomen dat er sprake is van strijd met het omgevingsplan en om die reden een omgevingsvergunning nodig is voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

In artikel 22.36 van de bruidsschat zijn de bijbehorende bouwwerken en erf- en perceelsafscheidingen hoger dan 1 meter terug te vinden, die voor inwerkingtreding van de Omgevingswet nog vergunningvrij waren als onderdeel van landelijk uniforme regeling uit artikel 2 van bijlage II bij het voormalige Besluit omgevingsrecht. Ook onder nieuw recht zijn deze bouwwerken, onder dezelfde randvoorwaarden, zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit te bouwen, in stand te houden en in gebruik te nemen. Maar zoals dat voor het gehele omgevingsplan en dus ook voor de bruidsschat geldt, kunnen gemeenten de regels binnen de mogelijkheden die instructieregels van het Rijk en de provincie laten, naar eigen inzicht die regels aanpassen. Daarom zullen er locaties zijn waar de teugels verder los worden gelaten en meer er vrije bouw- en gebruiksmogelijkheden in het omgevingsplan worden gegeven. Ook zullen er locaties zijn waar het omgekeerde gebeurt.

Samenvattend kan gesteld worden dat bouwactiviteiten die vallen binnen de landelijk uniforme categorie van artikel 2.29 Bbl, altijd zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit kunnen worden gerealiseerd. Voor overige bouwactiviteiten is het omgevingsplan bepalend voor de vraag in hoeverre het bouwen, al dan niet op grond van een vergunning of melding, is toegelaten. Verder is van belang op te merken dat een bouwactiviteit zowel op grond van het omgevingsplan of het Besluit bouwwerken leefomgeving (zowel voor de bouwactiviteit als de omgevingsplanactiviteit) vergunningvrij kan zijn, maar er toch een omgevingsvergunning nodig kan zijn voor een andere activiteit, zoals de flora- en fauna-activiteit, wateractiviteit of rijksmonumentenactiviteit.

[1] NvT bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018, 290, p. 73.

[2] NvT bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018, 290, p. 74-75.

[3] NvT bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet, Stb. 2020, 400, p. 1702.

[4] Kritisch hierover Nijmeijer 2019.

[5] NvT bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018, 290, p. 145.

[6] Art. 4.21 Omgevingsbesluit.

[7] NvT bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018, 290, p. 175.

[8] Art. 16.62 Ow.

[9] Art. 16.65 Ow. Deze uitzonderingsgevallen worden aangewezen in art. 10.24 Ob.

[10] Hierover uitvoerig hoodstuk 20.

[11] Afd. 13.2 Ob.

[12] Zie voor de implementatie van EU-regelgeving, bijvoorbeeld de Richtlijn industriële emissies, NvT, par. 16.3 en van de beginselen van het EU-milieubeleid NvT, par. 18.3.2 en de implementatietabellen bij par. 21.

[13] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18-11-2016 inzake Bal, vraag 20).

[14] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18-11-2016 inzake Bal, vraag 21).

[15] NvT, par. 4.2.2, onder verwijzing naar de MvT op de Omgevingswet, zie ook NvT, par. 4.8.1.

[16] Kamerstukken II 2013/14, 29517, nr. 92.

[17] De afstanden voor vergunningplichtige activiteiten zoals het opslaan en afleveren van LPG, LNG en waterstof zijn vastgelegd in bijlage VII van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

[18] Ontleend aan Van den Broek 2016, par. 11.3; dit principe staat niet in de wet maar alleen in de MvT, zie Van den Broek 2017, p. 80, noot 42.

[19] NvT, par. 5.1; Van den Broek 2016, par. 11.1

[20] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18-11-2016 inzake Bal, vraag 18).

[21] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18-11-2016 inzake Bal, vraag 22).

[22] De enige andere keuze zou mijns inziens zijn geweest: die waar zich de effecten (het meest) doen gevoelen. Dat lijkt praktisch slecht uitvoerbaar. De voordelen van die alternatieve benadering kunnen worden gerealiseerd, doordat belanghebbenden uit een aangrenzende gemeente/provincie zich kunnen laten horen, mits zij kennis hebben kunnen nemen van een (voorgenomen) besluit.

[23] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18-11-2016 inzake Bal, vraag 22).

[24] Van den Broek 2016, par. 14.3.3

[25] Zie hoofdstuk 3.2 over het subsidiariteitsbeginsel.

[26] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18-11-2016 inzake Bal, vraag 1, p. 2 onderaan).

[27] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18-11-2016 inzake Bal, vragen 59, 60 en 62).

[28] NvT artikelsgewijs bij art.1.2 Bal.

[29] Welke Europese richtlijnen en verordeningen en welke verdragen (geheel of gedeeltelijk) in het Bal zijn uitgewerkt, staat vermeld in par. 2.2.2 en 16.3 NvT.

[30] NvT, par. 17.1

[31] In de termen van de NvT, par. 17.1: ‘de verruiming van de mogelijkheden om maatwerkregels (en voorschriften, GF) te stellen geeft burgers nog een extra middel om proactief invloed uit te oefenen op de milieubelasting in hun omgeving’.

[32] Zie hoofdstuk 5 over rechtsbescherming en de rol van de bestuursrechter.

[33] Zie hoofdstuk 21 Handhaving.

[34] Zie het rapport ‘Ruimte voor zorgplichten’ in opdracht van het ministerie van Justitie uit 2004.

[35] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18-11-2016 inzake Bal, vraag 4).

[36] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18-11-2016 inzake Bal, vragen 4 en 5).

[37] Met verwijzing naar het rapport ‘Ruimte voor zorgplichten’ (Kamerstukken II 2003/04, 29279, nr. 14).

[38] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18 november 2016 inzake Bal, vragen 5 en 7).

[39] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18 november 2016 inzake Bal, vraag 4).

[40] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18 november 2016 inzake Bal, vraag 5).

[41] Art. 5.6 lid 1 Besluit omgevingsrecht (Bor) is de implementatie van het verbod om middelen (bepaalde technieken of technologieën) voor te schrijven voor een IPPC-inrichting.

[42] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18-11-2016 inzake Bal, vraag 1).

[43] Onder het Activiteitenbesluit milieubeheer  bestond de bevoegdheid tot maatwerk al, maar alleen ten aanzien van regels die geen uitputtende regeling inhielden.

[44] Zie Stb. 2012, 558, p. 70 voor de resultaten van een onderzoek uit 2011. Het adviescollege toetsing regeldruk Actal is niet overtuigd en houdt rekening met de mogelijkheid dat de royale mogelijkheden voor regelgeving van het decentrale gezag de met de Omgevingswet beoogde vermindering van regeldruk in de weg staan (bericht op de website van Actal van 5 oktober 2016).

[45] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden d.d. 18 november 2016 inzake Bal, vraag 16).

[46] ABRvS 7 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN0498, M en R 2010/79, m.nt. K.J. de Graaf.

[47] ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4221.

[48] ABRvS 2 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6670, M en R 2010/7, m.nt. Arentz; strengere voorwaarden dan haalbaar met de toepassing van BBT moeten gesteld worden als de milieukwaliteitsnormen in het geding zijn. Minder strenge eisen dan BBT zijn alleen mogelijk als toepassing van BBT tot buitensporig hoge kosten zou leiden, als gevolg van de geografische ligging, plaatselijke milieuomstandigheden of technische kenmerken van de betrokken installatie.

[49] ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1689.

[50] ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1683.

[51] ABRvS 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2182, AB 2017/30, JM 2016/12, m.nt. Arents.

[52] NvT algemeen, p. 28.

[53] Vergelijk de inrichtingen type A, B en C in het Abm, hiervoor nr. 3.2.

[54] NvT, par. 5.4.1, zie voor een beschouwing van de vervanging van het inrichtingenbegrip: Van ’t Lam & Van Angeren 2016.

[55] De basis hiervoor is te vinden in art. 4.4 lid 1 Ow, de uitwerking in vele bepalingen in het Bal, zoals art. 4.156, 4.172, 2.206, 4.230, 4.244, 4.257, 4.273 etc.

[56] Onder de M.e.r.-richtlijn is een voorafgaand onderzoek (vergunning) uitsluitend nodig om vast te stellen of een milieueffectrapport moet worden opgesteld. Daarvoor geldt thans de omgevingsvergunning beperkte milieutoets van art. 2.1 lid 1 onder i Wabo. Hiervoor moet nog een omgevingsvergunningplicht worden ingesteld (via het Invoeringsbesluit). Zie: Van den Broek 2016, p. 39.

[57] De Omgevingswet zet een streep door de vrijheid van het bevoegd gezag (art. 3.10 lid 1 Awb) om te kiezen voor de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (art. 16.62 lid 3 Ow).

[58] IPPC-installaties (Integrated Pollution Prevention and Control) zijn de grotere industriële bedrijven die onder de Richtlijn industriële emissies (2010/75/EU) vallen.

[59] Seveso-inrichtingen zijn bedrijven die hoeveelheden gevaarlijke stoffen op hun terrein aanwezig hebben die vastgelegde drempelwaarden overschrijden.

[60] De verhouding tussen vergunning en algemene regel wordt besproken in de NvT, par. 4.5.2. De aanwijzing van algemene regels in afd. 3.4 en verder is niet van toepassing verklaard op een complex bedrijf om te voorkomen dat door overlap van vergunning en algemene regel onduidelijkheid zou ontstaan. De inhoud ervan kan uiteraard wel relevant zijn voor een activiteit en als voorschrift in de vergunning worden opgenomen.

[61] ABRvS 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2823, M en R 2014/142, m.nt. J.H.G. van den Broek: ‘Dat de normstelling voor bepaalde milieugevolgen van bepaalde activiteiten in vergunningplichtige inrichtingen daarmee is vervat in het Activiteitenbesluit milieubeheer, laat onverlet dat een wijziging van een vergunningplichtige inrichting moet worden verwerkt in de voor die inrichting geldende vergunning. Het doen van een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is daarvoor niet voldoende, want een dergelijke melding kan de vergunning niet wijzigen.’

[62] Rb. Midden-Nederland 31 augustus 2016, ECLI:NL:RBMNL:2016:4885; Rb. Oost-Brabant 6 december 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:675.

[63] Zie o.m. NvT, par. 5.4.1 (p. 129): verschillen tussen begrippen activiteit en inrichting.

[64] Vogel-Jaartsveld 2014, p. 656.

[65] Kamerstukken II 2016/17, 33118, nr. 41 (vragen en antwoorden dd. 18-11-2016 inzake Bal, p. 11).

[66] Ik geef deze discussie hier vrij uitvoerig weer, omdat de omgang met ‘activiteit ’en ‘inrichting’ van groot belang is en omdat het verloop van de gedachtevorming mijns inziens exemplarisch is voor de totstandkoming van de Omgevingswet. Gestart met de gedachte aan een Olympische omwenteling (‘de stelselherziening’) is de realiteit dat er vooral is overgebleven wat nuttig is: behalve nieuwe namen voor bestaande begrippen en uniformering en combinering van regelsystemen tot een hopelijk uiteindelijk (na een lange inwerkperiode van gebruikers, ambtenaren, juridische adviseurs en rechters) doelmatig regelsysteem. Een vergelijkbare stap als destijds de stap van Wet milieubeheer naar Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

[67] Van ’t Lam & Van Angeren 2016.

[68] Van den Broek 2016, p. 18-19.

[69] Art. 5.7 lid 2 Ow, zie NvT, algemeen, p. 71

[70] NvT, algemeen: par. 2.3.6, 4.6.2, p. 70, 72; artikelsgewijs: p. 26.

[71] Art. 4.16 Ob.

[72] Art. 10.24 lid 4 Ob, NvT Omgevingsbesluit, par. 8.3.6, 8.4, 8.6.2, de ‘niet belangrijke wijziging’ laat meer toe dan de milieuneutrale wijziging onder (art. 3.10 van) de Wabo.

[73] NvT algemeen, p. 70.

[74] Zie voor de uitleg: artikelsgewijze toelichting op art. 5.17, met verwijzing naar NvT, par. 4.8.8.

[75] Zie hoofdstuk 24.5 over de bruidsschat.

[76] Zie hierover ook hoofdstuk 12, paragraaf 12.2.2

[77] Zie voor een nadere beschouwing: Van Bommel, Zuethoff & Van Dam 2022 en De Haan & Moesker 2020.

[78] Stb. 2018, 219, p. 446.

[79] Zie voor een nadere beschouwing De Haan 2022.