Over de spanning tussen reële versus theoretische maximale planologische mogelijkheden ter zake van met name bedrijventerreinen en het buitengebied
M.A.A. Soppe en J. Gundelach[1]
Inleiding
Voor de vaststelling van een bestemmingsplan dient onderzoek te worden gedaan naar de effecten die de uitvoering van dat plan heeft. Dat onderzoek is nodig om te bezien of aan bepaalde voor het bestemmingsplan verplicht in acht te nemen sectorale normstelling kan worden voldaan. Ook is dat onderzoek van belang om vast te kunnen stellen of het bestemmingsplan uitvoerbaar is en aan het criterium van een goede ruimtelijke ordening (bijvoorbeeld een aanvaardbaar woon- en leefklimaat) kan beantwoorden. In deze bijdrage bezien wij op welke wijze die effectbepaling van dat bestemmingsplan moet geschieden, waarbij wij ons concentreren op bestemmingsplannen over bedrijventerreinen en bestemmingsplannen buitengebied. Dient als input voor die (milieu-)onderzoeken de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan te worden genomen, ook als het in de praktijk niet aannemelijk is dat een dergelijke theoretische maximalisatie tot uitvoering wordt gebracht? Of zou ook mogen worden uitgegaan van een meer reële invulling van die maximale planologische mogelijkheden? Co - als warm pleitbezorger van het bestemmingsplan, man van de praktijk en voorstander van zowel pragmatisme als redelijkheid in de rechtsbeoefening – inschattende kiest hij voor het laatste. De vraag is of de Afdeling op dit moment eenzelfde mening is toegedaan.
Bestendige jurisprudentielijn: maximale planologische mogelijkheden
Bestendige jurisprudentie van de Afdeling leert dat voor de beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van de in het bestemmingsplan voorziene activiteiten, in het bijzonder voor wat betreft het bepalen van de milieuhinder van deze activiteiten (zoals de verkeersaantrekkende werking, geluidhinder, verslechtering van de luchtkwaliteit en aantasting van het woon- en leefklimaat), uit moet worden gegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Deze lijn staat blijkens recente jurisprudentie nog altijd overeind.[2]
Uit de jurisprudentie volgt bijvoorbeeld dat bij de beoordeling van een bedrijfsactiviteit niet zonder meer uit mag worden gegaan van de bestaande bedrijfsvoering, maar dat moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden die voor die bedrijfsactiviteit in het bestemmingsplan zijn opgenomen.[3] Het dient te gaan om de maximalisatie van zowel de planologische bebouwings- als de planologische gebruiksmogelijkheden.[4]
Met betrekking tot de gebruiksmogelijkheden kan wel de nuancerende opmerking worden gemaakt dat een bepaalde gebruiksvorm dan wel een bepaalde maximalisatie van bepaald gebruik niet feitelijk onmogelijk moet zijn. Als dat wel het geval is, dan zal ons inziens die gebruiksvorm dan wel die maximalisatie in het kader van de onderzoeken niet aan de orde hoeven te komen. Ondersteuning hiervoor vinden wij in de Afdelingsuitspraak van 23 januari 2013[5] over de Noordelijke Vaarverbinding Oldambt. In deze uitspraak is de vraag aan de orde of het bestemmingsplan een vaarverbinding mogelijk maakt voor schepen met een laadvermogen van 900 ton. De Afdeling overweegt dat appellant de uiteenzetting van de gemeenteraad dat het technisch onmogelijk is om de vaarverbinding breder en dieper te realiseren, niet gemotiveerd heeft bestreden. Ook heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat de vaarweg bij de voorziene afmetingen en gezien de sluizen en een bepaalde bocht wel zou kunnen worden bevaren door schepen met een laadvermogen van 900 ton of meer. Gelet op de feitelijke onmogelijkheid om een vaarverbinding voor schepen van 900 ton te realiseren acht de Afdeling het (zelfs) niet nodig dat in de planregels zou moeten worden vastgelegd dat het gebruik van de vaarverbinding voor schepen met een laadvermogen van 900 ton of meer niet is toegestaan.
Alhoewel de uitspraak ziet op de vraag of een bepaalde categorie uit het Besluit m.e.r. aan de orde is, is het evident dat de daarin gegeven motivering ook richtinggevend is bij het bepalen van de maximale planologische mogelijkheden. Wij achten het zeer onaannemelijk dat de Afdeling tot het oordeel zal komen dat tot de maximale planologische gebruiksmogelijkheden ook feitelijk onmogelijke gebruiksvormen en een feitelijke onmogelijke maximalisatie van een (op zich wel mogelijke) gebruiksvorm moeten worden gerekend.
Het is natuurlijk mogelijk dat in de planregels de inhoud of effecten van bepaalde activiteiten worden beperkt. In dat geval worden de maximale planologische mogelijkheden mede door die planregels bepaald. Ter illustratie kan gewezen worden op ABRS 19 december 2012.[6] Uit deze uitspraak volgt dat in beginsel uit had moeten worden gegaan van een bedrijfsgebouw met de maatvoering zoals die op de verbeelding en in de planregels waren vastgelegd. Evenwel waren in de planregels voor bepaalde activiteiten maximale bronvermogens voorgeschreven, waarvan bij de beoordeling van de geluidsbelasting van die bedrijfsactiviteiten kon worden uitgegaan.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt verder dat in de beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van een bestemmingsplan ook de flexibiliteitsinstrumenten (de wijzigings- en afwijkingsbevoegdheden) dienen te worden betrokken.[7]
Parallelle jurisprudentielijn: representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden
Sinds enkele jaren bedient de Afdeling zich in voorkomende gevallen niet van de formulering of de diverse onderzoeken aansluiten bij de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan. In plaats daarvan wordt met enige regelmaat in de bestemmingsplanjurisprudentie overwogen dat bij het in kaart brengen van de ruimtelijke gevolgen moet worden uitgegaan van de zogenoemde representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden.[8]
Alhoewel de bewoordingen “representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden” sinds 2010 frequent door de Afdeling worden gehanteerd[9], spreekt de Afdeling soms ook wel van een representatieve situatie of een representatief scenario. Waar het in deze jurisprudentie om gaat, is dat kennelijk niet altijd zonder meer van de theoretische maximale planologische mogelijkheden behoeft te worden uitgegaan, maar dat voor een representatieve invulling daarvan mag worden gekozen. Het gaat dan niet om een theoretisch absoluut worst-casescenario, maar van een realistische worst-case invulling van de maximale planologische mogelijkheden.
Vooropgesteld zij dat het onderscheid tussen enerzijds de maximale planologische mogelijkheden en anderzijds de representatieve invulling ervan in algemene zin niet scherp is te trekken. Tekenend daarvoor is dat wanneer de jurisprudentie over de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden wordt beschouwd, het opvalt dat bij het gros van die jurisprudentie de wijze van toetsing geen andere is dan onder vigeur van de jurisprudentielijn waarin enkel wordt gesproken over de maximale planologische mogelijkheden. De woorden “representatieve invulling” of “representatief scenario” hebben derhalve in die gevallen geen betekenis. Waar de Afdeling in die uitspraken over valt, is dat ten onrechte bepaalde planologische bebouwings- dan wel gebruiksmogelijkheden niet in de beoordeling zijn betrokken. De Afdeling komt om die reden tot de conclusie dat niet is uitgegaan van de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Waarom de Afdeling zich in die uitspraken van die terminologie bedient en niet van de bewoordingen dat niet is uit gegaan van de maximale planologische mogelijkheden, kunnen wij niet verklaren.[10]
Wat daar ook van zij, de woorden representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden maken duidelijk dat de maximale planologische mogelijkheden weliswaar onverminderd het uitgangspunt vormen, maar dat er kennelijk ruimte is om de maximale planologische mogelijkheden op een bepaalde wijze in te vullen. De vraag is welke ruimte er voor die invulling is. Hierna wordt dit vraagstuk besproken aan de hand van de Afdelingsjurisprudentie over de representatieve invulling van bedrijventerreinen. Wij hebben hiervoor gekozen om dat juist dit onderwerp in de praktijk een veelvuldig voorkomend discussieonderwerp is. Getracht is om uit deze jurisprudentie een aantal algemene uitgangspunten te destilleren. Wij merken nu al op dat dit lastig bleek te zijn, omdat de Afdeling geen strakke koers vaart. Dat is ook het geval in de jurisprudentie over bestemmingsplannen buitengebied waarin de vraag aan de orde komt of bij het beschrijven en beoordelen van de ecologische effecten is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Mede vanwege de actualiteit van die vraag wordt daar een afzonderlijke paragraaf aan gewijd.
Bedrijventerreinen
Bijbehorende voorzieningen
Uit een Afdelingsuitspraak van 5 december 2012[11] lijkt te kunnen worden afgeleid dat bij de invulling van een bedrijventerrein naast het in het bestemmingsplan vastgelegde maximum bebouwingspercentage ook rekening mag worden gehouden met de ruimte die benodigd is voor aanvullende voorzieningen, zoals wegen, waterbergingen en groen, en dat volgens de Afdeling om die reden de gehanteerde inrichtingsschets een representatieve weergave geeft. Dit betekent aldus dat er niet vanuit behoeft te worden gegaan dat de gronden met de bestemming “bedrijventerrein” louter zijn gevuld met bedrijven. Dit zou ons inziens slechts anders zijn als de planregels met betrekking tot de doeleindenomschrijving van een bestemming slechts bedrijven toestaan. Dat zal in de praktijk zelden het geval zijn. Planregels maken veelvuldig ook bijbehorende voorzieningen mogelijk.
Wij wijzen erop dat uit deze uitspraak niet mag worden afgeleid dat een inrichtingsschets van een bedrijventerrein te allen tijde als representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden mag worden beschouwd. Op zijn minst dient in die schets te zijn uitgegaan van de maximale bebouwings- en gebruiksmogelijkheden. Wij wijzen op de Afdelingsuitspraak van 24 oktober 2012, waarin een stedenbouwkundig plan voor de ontwikkeling van een stationsomgeving met woningbouw, winkels, kantoren en maatschappelijke voorzieningen niet als representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden werd aanvaard.[12]
Uit de uitspraak van 30 mei 2012[13] over een wijzigingsplan tot vergroting van een bouwvlak voor een intensieve veehouderij volgt dat de Afdeling het aanvaardbaar vindt dat burgemeester en wethouders er bij de bepaling van de geurhinder niet van uit zijn gegaan dat het gehele bouwvlak met stallen is gevuld. Ter zitting was door burgemeester en wethouders toegelicht dat met de beoogde stallen weliswaar niet het hele bouwvlak wordt gebruikt, maar dat de overgebleven ruimte nodig is voor transportbewegingen en voor voorzieningen voor regeninfiltratie die ingevolge de BOM+-overeenkomst binnen het bouwvlak dienen te worden aangelegd. Gelet hierop hebben burgemeester en wethouders het volgens de Afdeling aannemelijk gemaakt dat het in de milieuvergunning opgenomen aantal dieren overeenkomt met de maximale planologische invulling.
Categorisering bedrijven
Voor bestemmingsplannen die voorzien in (de realisatie van nieuwe) bedrijventerreinen, wordt veelal gewerkt met het toestaan van een bepaalde bedrijfscategorisering. De vraag is wat als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden voor wat betreft de toegestane categorieën mag worden beschouwd. Moet te allen tijde ervan worden uitgegaan dat een bedrijventerrein wordt gevuld met de hoogst toelaatbare bedrijfscategorie? De Afdelingsuitspraken van 4 april 2012, 26 september 2012, 30 januari 2008 en 20 juli 2011 geven hiervoor enkele handvatten.[14]
De uitspraak van 4 april 2012 heeft betrekking op het nieuw te realiseren bedrijventerrein “Distriport Noord-Holland” aan de rand van de gemeente Koggenland. Ingevolge de planregels zijn de voor “Bedrijf” aangewezen gronden deels bestemd voor bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3.1 en deels bestemd voor bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3.2. De planregels bevatten een ontheffingsmogelijkheid waarmee categorie 4.1-bedrijven kunnen worden gerealiseerd. Door enkele appellanten is betoogd dat in het akoestisch onderzoeksrapport ten onrechte was uitgegaan van een invulling van het bedrijventerrein met een lagere categorie bedrijven dan bedrijven in milieucategorie 3.2 en milieucategorie 4.1 die het plan – al dan niet na ontheffing – mogelijk maakt. De Afdeling overweegt dat in het akoestisch onderzoek en het luchtkwaliteitonderzoek uit is gegaan van een invulling van het bedrijventerrein met bedrijven in milieucategorie 3.1 en 3.2. Zij is van oordeel dat niet tevens rekening hoefde te worden gehouden met bedrijven in milieucategorie 4.1. Weliswaar kunnen volgens de Afdeling met ontheffing categorie 4.1-bedrijven op Distriport worden gerealiseerd, maar kunnen tevens bedrijven in een lagere milieucategorie dan 3.1 worden gevestigd. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat in het akoestisch onderzoek en het luchtkwaliteitonderzoek een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden als uitgangspunt is genomen.
De uitspraak van 26 september 2012 heeft betrekking op een woningbouwlocatie te Panningen naast het bedrijventerrein Panningen. Door een appellant is aangevoerd dat uit het akoestisch onderzoek zou blijken dat een maximale geluidbelasting van 58 dB(A) theoretisch mogelijk is en dat in het akoestisch onderzoek onvoldoende rekening zou zijn gehouden dat bedrijven met milieucategorie 5 niet zijn uitgesloten. De Afdeling overweegt dat ingevolge de planregels bedrijven in milieucategorie 3 en 4 kunnen worden uitgeoefend. Door vrijstellingverlening onder voorwaarden kunnen bedrijven in milieucategorie 2 worden gevestigd. Ook kunnen door vrijstelling onder voorwaarden bedrijven in milieucategorie 5 worden gevestigd. De Afdeling stelt vast dat in het aanvullend akoestisch onderzoek is uitgegaan van een volledige invulling van het bedrijventerrein Panningen met voor het grootste deel bedrijven in milieucategorie 4.2. Daarnaast is voor een beperkt deel van de reeds bestaande bedrijven uitgegaan van milieucategorie 3.2. Voorts is voor een klein deel van de bestaande bedrijven op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" reeds een vrijstelling verleend voor de vestiging van een bedrijf in milieucategorie 2. Ten aanzien van deze bedrijven is in het aanvullend akoestisch onderzoek uitgegaan van een geluidbelasting van een bedrijf in categorie 2. Vervolgens overweegt de Afdeling over de vestiging van bedrijven in milieucategorie 5 dat in het aanvullend akoestisch vermeld staat dat de vestiging van de meeste bedrijven in milieucategorie 5 is uitgesloten, omdat de planregels uitsluitend vrijstelling kan worden verleend voor bedrijven in milieucategorie 5 die niet zoneringsplichtig zijn. Voorts staat in het aanvullend akoestisch onderzoek dat rond het industrieterrein bestaande woningen staan op een afstand van minder van 500 m. Gelet hierop zal uitsluitend een vrijstelling kunnen worden verleend voor een bedrijf in milieucategorie 5 als de milieueffecten vergelijkbaar zijn met de effecten van een bedrijf in milieucategorie 4 of lager. De maximale geluidbelasting van 58 dB(A) die theoretisch mogelijk is bij een maximale invulling van het plan, kan zich gelet hierop in de praktijk niet voordoen, aldus het aanvullend akoestisch onderzoek. De Afdeling wijst erop dat appellant de stellingen uit het aanvullend akoestisch onderzoek niet gemotiveerd heeft bestreden. De Afdeling overweegt verder dat ingevolge de planregels weliswaar vrijstellingen kunnen worden verleend voor de vestiging van bedrijven in milieucategorie 5, maar tevens bedrijven in een lagere milieucategorie dan 4.2 kunnen worden gevestigd. De Afdeling komt tot het oordeel dat in het aanvullend akoestisch onderzoek een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden als uitgangspunt is genomen.
Uit beide uitspraken kan worden afgeleid dat voor het milieuonderzoek in beginsel de bedrijvigheid in de hoogste bij recht (dus niet door middel van een flexibiliteitsconstructie) toegestane milieucategorie als input heeft te gelden. Weliswaar mocht in het akoestisch onderzoek in de Panningenuitspraak de vulling bestaan uit enkele bedrijven met een lagere milieucategorie dan de maximaal planologisch toegestane categorie, maar daarbij ging het slechts om een beperkt gedeelte van het bestaande bedrijventerrein en om bedrijven die reeds zijn gerealiseerd. Overigens roept deze Panningenuitspraak wel de vraag op hoe deze uitspraak zich verhoudt met de Afdelingsjurisprudentie over zowel de maximale planologische mogelijkheden[15] als de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden[16], waarin de Afdeling overweegt dat niet mag worden uitgegaan van de bestaande of bij milieuvergunning toegestane bedrijfsvoering, maar dat moet worden uitgegaan (van de representatieve invulling) van de maximale planologische mogelijkheden met betrekking tot de betreffende bedrijfsactiviteit. Een verklaring voor dit verschil wordt in ieder geval in de Panningenuitspraak niet gegeven. Wel merken wij op dat de door ons genoemde jurisprudentie in de voetnoten 14 en 15 zien op de milieubelasting van een individueel bedrijf, terwijl de Panningenuitspraak betrekking heeft op de milieubelasting van geheel bedrijventerrein voor een toekomstig te realiseren woningbouwlocatie. In dat loutere feitelijke verschil zien wij echter geen logische verklaring waarom in de Panningenuitspraak deels van bestaande bedrijvigheid in plaats van de planologisch maximaal toelaatbare bedrijvigheid mocht worden uitgegaan.
Uit beide uitspraken kan verder worden afgeleid dat in weerwil van de algemene lijn dat flexibiliteitsinstrumenten in de beoordeling moeten worden betrokken, voor in ieder geval afwijkingsmogelijkheden waarmee bedrijvigheid in een hogere milieucategorie planologisch wordt toegelaten een uitzondering wordt gemaakt. Deze bij afwijkingsmogelijkheid toegestane hogere milieucategorie bedrijvigheid hoeft niet als input voor het milieuonderzoek te gelden, als 1) duidelijk is dat bij toepassing van deze afwijkingsmogelijkheid gelet op de feitelijke situatie (bestaande woningen om het bedrijventerrein) slechts hogere-categoriebedrijven kunnen worden toegelaten die qua milieueffecten vergelijkbaar zijn met de bij recht toegelaten lagere categorie; 2) als ook bedrijvigheid (bij recht) in een veel lagere categorie planologisch mogelijk wordt gemaakt. In de Distriportuitspraak is door de Afdeling louter de motivering genoemd onder 2) voldoende geacht. Deze uitspraak geeft daarmee in het bijzonder aan dat een soort “middeling” mag plaatsvinden tussen de bij afwijkingsmogelijkheid toegestane hoogste milieucategorie en de bij recht toegestane lagere milieucategorieën.
Een in de praktijk veel voorkomende vraag is of die middeling ook mag plaatsvinden met betrekking tot de louter bij recht toegestane milieucategorieën. In concreto, als het bestemmingsplan bij recht (dus niet door middel van een flexibiliteitsconstructie) bedrijvigheid toestaat in de milieucategorieën 1 tot en met 3.2, is dan een vulling van het bedrijventerrein dat deels bestaat uit bedrijven van milieucategorie 1, deels uit bedrijven van milieucategorie 2 en deels uit bedrijven van milieucategorie 3.1 en 3.2 rechtens toelaatbaar? De uitspraken over het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Buitenvaart II” lijken een bevestigend antwoord te impliceren.
In de Afdelingsuitspraak van 30 januari 2008 werd het besluit tot vaststelling van het “Bedrijventerrein Buitenvaart II” deels door de Afdeling vernietigd onder de motivering dat bij de berekening van de bijdrage van de bedrijven aan de luchtkwaliteit uitsluitend een bestaand bedrijf was betrokken. De bijdrage van de nieuw op het bedrijventerrein te vestigen bedrijven was niet meegenomen. De Afdeling constateert dat het bestemmingsplan bij recht de vestiging van verschillende nieuwe bedrijven op het bedrijventerrein mogelijk maakt met uiteenlopende gevolgen voor de luchtkwaliteit. Wel acht de Afdeling het gelet op de onderliggende stukken aannemelijk dat niet uitsluitend één bepaald soort bedrijven van de zwaarste categorie zich op het bedrijventerrein zal vestigen. Het ligt op de weg van gedeputeerde staten om te motiveren welke situatie, waarin zich nieuwe bedrijven op het bedrijventerrein vestigen, representatief voor de maximale planologische mogelijkheden van het plan kan worden geacht.
De Afdelingsuitspraak van 20 juli 2011 ziet op het nieuw genomen goedkeuringsbesluit voor het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Buitenvaart II”. Inmiddels was nieuw luchtkwaliteitonderzoek verricht. In dat luchtkwaliteitonderzoek is om tot een raming van de emissie naar de lucht te komen de totale emissie van een bepaalde categorie bedrijven gedeeld door de te verwachten oppervlakte van deze bedrijven. Voor de emissie per oppervlakte is als uitgangspunt genomen dat de helft van de bedrijven die zich zullen vestigen op het bedrijventerrein in categorie 1 t/m 3 van de Staat van bedrijfsactiviteiten valt, en de andere helft in categorie 4 van de Staat van bedrijfsactiviteiten. In het onderzoek is verder uitgegaan van een gemiddelde uitstoot per hectare bedrijventerrein, door de emissie per grondoppervlakte onderverdeeld naar categorie bedrijven te ramen. Daarbij is uitgegaan van gemiddelde emissiegegevens afkomstig van het CBS. Door gedeputeerde staten is gesteld dat deze methodiek ook is gebaseerd in het luchtkwaliteitonderzoek ten behoeve van het bestemmingsplan "Regionaal Bedrijventerrein Twente (RBT)". In de uitspraak van 12 maart 2008[17] over dat bestemmingsplan heeft de Afdeling geen aanleiding gezien om te oordelen dat het bestemmingsplan in strijd was met de geldende luchtkwaliteiteisen. De Afdeling overweegt verder nog dat appellanten niet met argumenten hebben onderbouwd dat de luchtkwaliteitonderzoeksresultaten voor het bedrijventerrein Buitenvaart II niet representatief zijn voor de te verwachten emissie.
In de uitspraak van 12 maart 2008 wordt door de Afdeling niet specifiek benoemd van welke verdeling in categorieën voor de invulling van het Regionaal Bedrijventerrein Twente is uitgegaan. Wel wordt in de uitspraak aangegeven dat het volgens de StAB onmogelijk is om een nauwkeurige schatting te geven van de toekomstige emissies van een bedrijventerrein, omdat deze sterk afhankelijk zal zijn van de aard van de bedrijven die zich op een terrein vestigen en omdat ook binnen één milieucategorie de emissie per bedrijf sterk kan verschillen. In het luchtkwaliteitonderzoek is een schatting gemaakt van de directe emissie door uit te gaan van een gemiddelde uitstoot per hectare bedrijventerrein, door de emissie per oppervlakte onderverdeeld naar categorie bedrijven te ramen. De aldus bepaalde emissie per hectare blijft een ruwe schatting van de toekomstige emissie, omdat geen exacte gegevens bekend zijn over de oppervlakte per categorie bedrijf in Nederland. Evenwel wordt door de StAB geconcludeerd dat de berekende directe bijdrage van het Regionaal Bedrijventerrein aan de concentratie fijnstof en stikstofdioxide waarschijnlijk een overschatting is van de daadwerkelijke toekomstige bijdrage van het RBT, omdat uitgegaan is van een 'worst case'-situatie. Bij haar oordeelsvorming kent de Afdeling betekenis toe aan het door appellanten op dit punt niet inhoudelijk betwiste StAB-verslag.
De uitspraak van 20 juli 2011 kan niet goed geïnterpreteerd worden zonder bekend te zijn met de inhoud van de planologische regeling. In de uitspraak zelf wordt die inhoud niet genoemd. Uit de door ons geraadpleegde planregels van het desbetreffende bestemmingsplan blijkt dat uit artikel 4 lid 2 van de planregels volgt dat deels categorie 1 t/m 3-bedrijven en deels categorie 1 t/m 4-bedrijven zijn toegelaten. Uit de verbeelding blijkt dat ruim meer dan 50% van de gronden de aanduiding “cat I t/m IV (200)” dan wel “cat I t/m IV (300)” heeft gekregen. Uitgaande van een worst-casesituatie had voor de vulling van het bedrijventerrein uit moeten worden gegaan van ruim meer dan 50% aan categorie 4-bedrijven en voor het overige aan categorie 3-bedrijven. Uit de uitspraak van 20 juli 2011 volgt dat de Afdeling het toelaatbaar vindt dat in het luchtkwaliteitonderzoek niet bij deze percentages aan categorisering is aangesloten.
Concluderend over uitgangspunten voor een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden ter zake van bedrijventerreinen
De jurisprudentie over de maximale planologische mogelijkheden en de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden voor bedrijventerreinen overziende kunnen de volgende uitgangspunten worden geformuleerd:
* Voor de beoordeling van de milieuhinder mag in principe niet uit worden gegaan van louter de milieuhinder van bestaande activiteiten, als uitbreiding van die bestaande activiteiten dan wel nieuwe activiteiten planologisch zijn toegestaan. In beginsel moet worden uitgegaan van een volledige benutting van het bestemmingsplan, zowel qua bebouwings- en gebruiksmogelijkheden. Ter illustratie:
- als in het plan bouwvlakken zijn opgenomen, dan moet ook van de volledige benutting van deze bouwvlakken worden uitgegaan;
- als gebruiksfuncties planologisch worden toegestaan, dan moeten al deze gebruiksfuncties in beschouwing worden genomen (het is niet toegestaan om een bepaald (milieuhinderlijk) gebruik buiten beschouwing te laten).
* De invulling van de planologische gebruiksmogelijkheden behoeft niet mede betrekking te hebben op feitelijk onmogelijke gebruiksvormen.
* Er mag in het milieuonderzoek rekening worden gehouden met planregels die bebouwings- en gebruiksmogelijkheden “beperken”, zoals een bebouwingspercentage of planregels die beperking van bepaalde milieubelasting voorschrijven.
* Bij de invulling van een (bedrijfs)terrein mag in het kader van de effectbeschrijving rekening worden gehouden met het feit dat bepaalde fysieke ruimte van het terrein nodig is voor aanvullende voorzieningen (zoals groen, wegen en waterberging) of voor het bedrijf noodzakelijke voorzieningen, waardoor er niet van behoeft te worden uitgegaan dat het terrein volledig wordt ingevuld door bedrijfsbebouwing.
* Als gewerkt wordt met bij recht (niet door middel van flexibiliteitsconstructies) toegelaten categorieën aan bedrijvigheid (ter illustratie: het toegestaan van categorie 1 t/m 3.2-bedrijven), dan dient voor de input van het milieuonderzoek in beginsel van de bij recht ten hoogste toegestane milieucategorie (ter illustratie: categorie 3.2-bedrijven) te worden uitgegaan. De Panningenuitspraak en de Buitenvaartuitspraken illustreren evenwel dat de Afdeling niet altijd vasthoudt aan dit uitgangspunt.
* Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt verder dat in de beoordeling van de ruimtelijke gevolgen van een bestemmingsplan ook de flexibiliteitsinstrumenten (de wijzigings- en de afwijkingsbevoegdheden) dienen te worden betrokken. In weerwil van die lijn is voor in ieder geval afwijkingsmogelijkheden waarmee bedrijvigheid in een hogere milieucategorie planologisch wordt toegelaten, een uitzondering gemaakt. Deze bij afwijkingsmogelijkheid toegestane hogere milieucategorie bedrijvigheid hoeft niet als input voor het milieuonderzoek te gelden, als 1) duidelijk is dat bij toepassing van deze afwijkingsmogelijkheid gelet op de feitelijke situatie (bestaande woningen om het bedrijventerrein) slechts hogere-categoriebedrijven kunnen worden toegelaten die qua milieueffecten vergelijkbaar zijn met de bij recht toegelaten lagere categorie; 2) als ook bedrijvigheid (bij recht) in een veel lagere categorie planologisch mogelijk wordt gemaakt. In de Distriportuitspraak is door de Afdeling louter de motivering genoemd onder 2) voldoende geacht. Deze uitspraak geeft daarmee in het bijzonder aan dat een soort “middeling” mag plaatsvinden tussen de bij afwijkingsmogelijkheid toegestane hoogste milieucategorie en de bij recht toegestane lagere milieucategorieën.
De jurisprudentie over bestemmingsplannen inzake bedrijventerreinen overziend wordt door de Afdeling niet zonder meer aangesloten bij de theoretische maximale invulling van de planologische mogelijkheden. Mits deugdelijk gemotiveerd, kan ook een meer reële representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden aanvaardbaar zijn. Dit is een uitkomst waarvan wij verwachten dat deze op de steun kan rekenen van Co, alhoewel wij vermoeden dat het wat hem betreft nog wat reëler zou mogen.
Maximale invulling bestemmingsplannen buitengebied in relatie tot ecologische gevolgen ter zake van stikstofuitstoot
Bij de totstandkoming van bestemmingsplannen voor het buitengebied wordt frequent geworsteld met de stikstofproblematiek. Daarmee wordt gedoeld op het gegeven dat de in het bestemmingsplan voorziene agrarische bestemmingen en bijbehorende planregels mogelijk zullen leiden tot extra uitstoot van stikstof. Als die stikstof neerslaat op één of meerdere Natura 2000-gebieden, dan zal dat verregaande consequenties kunnen hebben. Als de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied mede betrekking hebben op stikstofgevoelige habitattypen waarvoor de zogeheten Kritische Depositie Waarde (KDW) vanwege de achtergrondconcentratie van stikstof ter plaatse wordt overschreden (in welk verband wordt gesproken over overbelaste gebieden), dan is niet uit te sluiten dat iedere extra toename van stikstof tot significante effecten kan leiden. Dat impliceert vervolgens dat er een passende beoordeling (ex artikel 19j lid 2 Nbw 1998) en eveneens een plan-MER (ex artikel 7.2a lid 1 Wm) moet worden gemaakt. Er kan voorts alleen tot vaststelling van het bestemmingsplan worden overgegaan als uit de passende beoordeling blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast dan wel indien toepassing wordt gegeven aan de zogeheten ADC-criteria[18] (artikel 19j lid 3 Nbw 1998 juncto artikel 19g en 19h Nbw 1998). Zonder mitigerende maatregelen zal het lastig of onmogelijk zijn om van een toename van stikstof in een overbelast Natura 2000-gebied gemotiveerd te kunnen stellen dat deze de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast.[19] Voorts lijken de ADC-criteria evenmin soelaas te kunnen bieden om agrarische ontwikkelingen met stikstofuitstoot in een overbelast Natura 2000-gebied toe te kunnen staan. Met de actualisatiedatum van bestemmingsplannen van 1 juli 2013 in het zicht zal duidelijk zijn dat diverse planwetgevers een lastig dossier te behandelen hebben.
Gezien het vorenstaande is het niet vreemd dat bij het in kaart brengen van de te verwachten stikstofuitstoot van een bestemmingsplan buitengebied doorgaans geen robuuste benadering wordt gekozen, maar veelal een werkwijze wordt gehanteerd waarin de eventuele stikstoftoename wordt bepaald aan de hand van op zich niet onrealistische aannames. De vraag is of een dergelijke werkwijze kan worden gezien als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Het antwoord luidt ontkennend. Gewezen zij daarbij op de aan duidelijkheid weinig te wensen overlatende Afdelingsuitspraak van 5 december 2012.[20] Daarin oordeelt de Afdeling over ingestelde beroepen tegen het bestemmingsplan “Buitengebied Zelhem” van de gemeente Bronckhorst. Om de effecten op enkele in de directe omgeving van het plangebied gelegen Natura 2000-gebieden inzichtelijk te maken, is gebruik gemaakt van een scenario waarin is voorzien in 10% groei van de intensieve veehouderijen en de melkveehouderijen. In de passende beoordeling is vermeld dat bij een dergelijk scenario in de desbetreffende (overbelaste) Natura 2000-gebieden bij alle onderzochte alternatieven een lichte daling plaatsvindt van de depositie ten opzichte van de huidige situatie. Die daling is het gevolg van het in de passende beoordeling gehanteerde uitgangspunt dat alle veehouderijen gaan voldoen aan het Besluit Huisvesting hetgeen een stikstofuitstootreducerend effect heeft.
De Afdeling overweegt dat het aantal in het plangebied te vestigen intensieve veehouderijen niet in de planregels is gemaximeerd. Evenmin is in deze regels een maximum gesteld ten aanzien van de omvang van de toegestane bedrijfsactiviteiten van intensieve veehouderijen. Verder is het aantal keren dat van de wijzigingsbevoegdheid waarmee de agrarische bouwblokken kunnen worden vergroot voor verschillende locaties, niet beperkt. De Afdeling constateert vanwege deze redenen dat de planregels meer uitbreidingsmogelijkheden bieden dan de maximale uitbreidingsmogelijkheden van 10% waarvan is uitgegaan in het plan-MER en de passende beoordeling. Het argument van de gemeenteraad dat is uitgegaan van een reëel (aan bestendige praktijkontwikkelingen ontleend) groeiscenario, dat volgens de raad met zich brengt dat niet alle in het plan (al dan niet bij recht) mogelijk gemaakte bouwmogelijkheden zullen worden benut, kan de Afdeling niet van haar slotconclusie weerhouden dat in het plan-MER en de passende beoordeling ten onrechte niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan.
De door de Afdeling in deze uitspraak gehanteerde toetsing is enerzijds weinig verrassend te noemen aangezien zij eerder op vergelijkbare wijze heeft geoordeeld.[21] Anderzijds is de uitspraak door de uitvoeringspraktijk wel als verrassend ervaren. Dat werd ingegeven door de Afdelingsuitspraak van 22 augustus 2012.[22] Die uitspraak handelt over het bestemmingsplan “Buitengebied 2010” van de gemeente Lochem. Daarin is onder meer voorzien in het vergroten van bouwvlakken voor de intensieve veehouderij tot maximaal 1,5 hectare. Voor het bestemmingsplan is een passende beoordeling opgesteld. Daarin is ter bepaling van de mogelijke significante effecten op Natura 2000-gebieden gewerkt met een viertal groeiscenario’s. Die voorzien er niet in dat alle bouwvlakken in maximale zin zullen worden bebouwd en dienovereenkomstig voor intensieve veehouderij in gebruik zullen worden genomen. In haar uitspraak gaat de Afdeling expliciet op de vier scenario’s in. Zij tekent daarbij aan dat het meest milieubelastende scenario (waarin rekening is gehouden met naar verwachting groeiende en krimpende veehouderijen) volgens de gemeenteraad het meest realistische scenario is in het licht van de maximale uitbreidingsmogelijkheden die het plan biedt, waarbij de raad in aanmerking heeft genomen dat de geldingsduur van een bestemmingsplan niet onbeperkt is en dat de omvang van de bestaande bouwvlakken in de meeste situaties al groot is, waardoor de uitbreidingsomgelijkheden beperkt zijn. Op grond van deze overwegingen concludeert de Afdeling vervolgens dat de ingestelde beroepen haar geen aanleiding geven voor het oordeel dat in de aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde onderzoeken naar de gevolgen van het plan voor de omgeving is uitgegaan van een scenario dat niet representatief is voor de maximale planologische mogelijkheden die het plan biedt voor de uitbreiding van een bouwkavel van een intensieve veehouderij. De Afdeling oordeelt voorts dat het door appellanten aangevoerde geen grond geeft voor het oordeel dat de raad zich er middels de passende beoordeling niet van heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van de desbetreffende (overbelaste) Natura 2000-gebieden vanwege een toename van stikstofuitstoot niet zullen worden aangetast.
Het contrast met de uitspraak inzake het bestemmingsplan “Buitengebied Zelhem” is groot. Daar waar de Afdeling in die uitspraak nadrukkelijk niet wil weten van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden in de vorm van het werken met (groei)scenario’s, is dat in de Lochemse uitspraak wel het geval. Deze tegenstrijdigheid illustreert dat de reikwijdte van het criterium “representatieve invulling” van de planologische mogelijkheden nog aan discussie onderhevig is, kennelijk ook binnen de geledingen van de Afdeling bestuursrechtspraak. Mede om die reden blijft het interessant om de jurisprudentie ter zake van de ecologische onderzoeken met betrekking tot een bestemmingsplan te volgen. De uitspraak over het bestemmingsplan “Buitengebied Zelhem” maakt duidelijk dat het werken met scenario’s ter inperking van de onderzoekslast de toets aan het recht niet kan doorstaan. Waar evenwel nog geen antwoord op is gegeven, is de vraag of bij het bepalen van de ecologische effecten van de in het bestemmingsplan geboden uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen bijvoorbeeld rekening mag worden gehouden met het Besluit huisvesting. Dit besluit zal de komende jaren tot gevolg hebben dat de stikstofuitstoot vanuit de veehouderijen op de omgeving zal dalen. Kan het rekening houden met dwingende normstelling uit sectorale wet- en regelgeving worden gezien als een element uit de representativiteitstoetsing? En hoe zal de Afdeling oordelen over de toepassing van de zogeheten grootvee-eenheden, een methode die door de Commissie voor de milieueffectrapportage is omarmd. Met de grootvee-eenheden wordt tot uitdrukking gebracht hoeveel dieren (melkrundvee) in een grondgebonden bedrijf maximaal per hectare kunnen worden gehouden. Dit aantal dieren wordt vervolgens bepalend geacht voor de mogelijk optredende ecologische gevolgen, ook al biedt de bestemmingsregeling zodanig ruime bebouwingsmogelijkheden dat de desbetreffende grondgebonden veehouderijen stallen kunnen bouwen waarin feitelijk (aanzienlijk) meer dieren kunnen worden gehouden dan op grond van de grootvee-eenheden berekend.
Gegeven zijn innerlijke en vaak op fraaie wijze verbaal geuite overtuiging dat het recht op een redelijke en voor de uitvoeringspraktijk zinvolle wijze moet worden uitgelegd, zou Co overigens de aangewezen persoon zijn om de Afdeling er op de hem typerende wijze van te overtuigen dat de grootvee-eenheden bepalend moeten worden geacht voor de milieugevolgen. Maar omdat de voor u liggende bijdrage nu juist is geschreven naar aanleiding van het vertrek van Co bij KienhuisHoving en Co in zoverre dus niet beschikbaar lijkt, wordt er in de agrarische praktijk wellicht verstandig aan gedaan om niet te anticiperen op het toekomstige oordeel van de Afdeling. In plaats daarvan zouden de grootvee-eenheden kunnen worden vastgelegd in de planregels, zodat voor grondgebonden veehouderijen duidelijk is hoeveel dieren er maximaal kunnen worden gehouden. Aldus lijkt ons te kunnen worden voorkomen dat in het ecologisch onderzoek van zodanige ruime dieraantallen moet worden uitgegaan dat niet uit te sluiten is dat de natuurlijke kenmerken van een overbelast Natura 2000-gebied door de extra stikstofdepositie worden aangetast.
Afsluitende beschouwing
Het bepalen van de reikwijdte van de onderzoeksopgave bij bestemmingsplannen is een allerminst eenvoudige opgave. In de praktijk wordt vaak waar mogelijk gewerkt met robuuste worst case-aannames, zodat onbetwist is dat in het verrichte onderzoek is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Vanwege bepaalde door sectorale wet- en regelgeving ingegeven stringente normstelling is het echter niet altijd mogelijk om van robuuste aannames uit te gaan, simpelweg vanwege het feit dat de uitkomsten van het onderzoek dan uitwijzen dat het beoogde bestemmingsplan niet, althans niet zonder drastische en veelal kostbare maatregelen, kan worden vastgesteld. De aanvullende representativiteitstoets kan in dat kader een nuttige rol vervullen. Uit de besproken jurisprudentie blijkt dat de exacte contouren daarvan evenwel nog niet vastliggen. Dat impliceert dat wanneer bij de voorbereiding van een bestemmingsplan in het kader van de noodzakelijke onderzoeken is uitgegaan van een representatieve invulling van de planologische mogelijkheden, er vaak in meer of mindere mate twijfel zal bestaan over de Raad van State-proofheid van dat plan. Het zal door met name bestuurders dan ook worden verwelkomd dat in de in voorbereiding zijnde Omgevingswet wordt geopteerd voor een stelsel waarin in het kader van het voorbereidende onderzoek van besluitvorming van realistische aannames uit mag worden gegaan. Wel zal tegelijkertijd een verplichte ‘opleveringstoets’ worden geïntroduceerd. Die toets houdt in dat na de feitelijke realisatie en start van de planologisch mogelijk gemaakte activiteit wordt onderzocht en gerapporteerd of (inderdaad) aan de van toepassing zijnde materiële normstelling wordt voldaan. Er dienen binnen een bepaalde termijn alsnog aanvullende maatregelen te worden getroffen, als blijkt dat de activiteit niet aan de toepasselijke normen voldoet.
Als vorenbedoeld stelsel inderdaad in de Omgevingswet wordt opgenomen, dan behoeft in de onderzoeken voorafgaande aan de besluitvorming geen worst-casesituatie als uitgangspunt te worden genomen, maar mag van een in de praktijk te verwachten reëler scenario worden uitgegaan. Ook kan daarmee op meer flexibele wijze worden omgegaan met onduidelijkheden of onzekerheden van de in de toekomst te realiseren activiteit. Er zitten nogal wat haken en ogen aan het voorgenomen stelsel. Deze laten wij in het kader van deze bijdrage onbesproken.
De ontwikkelingen ter zake van de reikwijdte van de onderzoeken in het kader van de voorbereiding van een bestemmingsplan blijven de moeite waard om op de voet te worden gevolgd. Vast en zeker zal dat ook door Co worden gedaan. Het is immers niet voor te stellen dat hij door zijn vertrek bij KienhuisHoving achter de spreekwoordelijke geraniums gaat zitten. Wij verwachten Co regelmatig te zien bij één of ander gremium waarin hij zowel ter lering als vermaak zijn visie geeft over (onder meer) de voor de noodzakelijke onderzoeken vereiste invulling van de mogelijkheden van het bestemmingsplan nu en van de omgevingsverordening onder vigeur van de Omgevingswet.
Co, met plezier kijken wij terug op de tijd dat jij een enthousiaste promotor was van onze ontwikkeling tot bestuursrechtadvocaten. Jij boeide immer met die prachtverhalen uit de praktijk, die zich overigens niet beperkten tot bestuursrechtelijke issues. Wellicht heb jij nu de tijd om die verhalen eens aan het papier toe te vertrouwen. Niet alleen ter vermaak, maar ook ter lering. Want wees nou eerlijk, bestuursrechtjuristen kunnen niet genoeg worden gewaarschuwd dat aan het vlak voor het verstrijken van de bezwaartermijn in de brievenbus van het bestuursorgaan deponeren van een bezwaarschrift, letterlijk een groot gevaar kleeft. Zo’n schriftuur kan immers blijven “plakken” aan de brievenbusklep en daardoor niet tijdig worden ontdekt. Er is ook een breed publiek mee gediend als jij eens aangeeft hoe je crisismanagement bedrijft aan de hand van een concrete casus. Wij denken daarbij aan het “Het busje komt zo”-geval. Toen Jade met haar groene Toyotaatje een bromfietster op onreglementaire en enigszins pijnlijke wijze tot stoppen had gebracht en enige paniek zich bij alle betrokkenen meester maakte, kwam jij met jouw bus aangereden. Na enig overleg heb jij de bromfietster “ingeladen” en na een drankje op kantoor van KienhuisHoving heb je haar naar huis gebracht. Wat jij tegen haar hebt gezegd, is ons onbekend, maar Jade heeft nimmer meer van de bromfietster vernomen. Co, jij was één van de eerste bezoekers van ons nieuwe kantoor Soppe Gundelach Witbreuk advocaten en bent ook later nog eens komen neuzen en bijpraten. Wij gaan ervan uit dat je dit ook zult blijven doen en kijken daar naar uit!
Voor een printversie van deze publicatie klik hier.
Voor onze overige publicaties klik hier.
[1] Marcel Soppe en Jade Gundelach zijn advocaat bij Soppe Gundelach Witbreuk advocaten te Almelo.
[2] ABRS 20 februari 2013, nr. 201204384/1/T1/R4, r.o. 5.3, ABRS 23 januari 2013, nr. 201108372/1/R4, r.o. 2.2, ABRS 19 december 2012, nr. 201206265/1/R2, r.o. 2.5 en ABRS 7 november 2012, nr. 201105458/1/R4, BR 2013/21, TBR 2013/30, r.o. 13.2.
[3] ABRS 7 november 2012, nr. 201105458/1/R4, BR 2013/21, TBR 2013/30, r.o. 13.2 en ABRS 15 augustus 2012, nr. 201104346/1/R4, r.o. 2.4.4.
[4] ABRS 15 augustus 2012, nr. 201104346/1/R4, r.o. 2.4.4, ABRS 23 mei 2012, nr. 201108372/1/T1/R4, r.o. 2.7.3 en ABRS 23 januari 2013, nr. 201108372/1/R4, r.o. 2.1.
[5] ABRS 23 januari 2013, nr. 201108042/1/R4.
[6] ABRS 19 december 2012, nr. 201206265/1/R2, r.o. 5. Zie ook de Voorzittersuitspraak van 24 oktober 2012, nr. 201207848/1/R3 en 201207848/2/R3, waaruit volgt dat de representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden van een camping in het akoestisch onderzoek mede werd bepaald door een grondwal, waarvan de instandhouding in de planregels is verzekerd.
[7] Zie bijvoorbeeld ABRS 5 december 2012, nr. 201200904/1/R1, r.o. 11.6.
[8] Zie bijvoorbeeld ABRS 26 september 2012, nr. 201206937/1/R1 en 20120693/2/R1, r.o. 4.2. en Vz. ABRS 5 november 2010, nr. 201007744/2/R1, r.o. 2.7.5.
[9] Vz. ABRS 31 januari 2013, nr. 201211005/2/R2, r.o. 15, Vz. ABRS 24 oktober 2012, nr. 201207848/1/R3 en 201207848/2/R3, r.o. 7.2, ABRS 26 september 2012, nr. 201111649/1/R1, AB 2013/14, JM 2012/158, r.o. 5.4 e.v., ABRS 12 september 2012, nr. 201106706/1/T1/R4, r.o. 5.6, ABRS 20 juni 2012, nr. 201109654/1/T1/R1, M&R 2012/133, r.o. 2.3.5, ABRS 17 oktober 2012, nr. 201200265/1/R1, r.o. 6.2, ABRS 26 september 2012, nr. 201206937/1/R1 en 201206937/2/R1, r.o. 4.2, ABRS 9 november 2011, nr. 201008128/1/R3, r.o. 2.5.3, ABRS 13 februari 2013, nr. 201108336/1/R1, r.o. 5.2 e.v., ABRS 24 oktober 2012, nr. 201202859/1/T1/R1, r.o. 12.5, 13.4, 15.4 en 23, ABRS 4 april 2012, nr. 201004316/1/R1, JM 2012/101, r.o. 2.25.2 en 2.32.2, ABRS 29 augustus 2012, nr. 201104198/1/R3, BR 2012/163, r.o. 2.5.4, ABRS 25 augustus 2010, nr. 200903225/1/R1, r.o. 2.3.6 en 2.3.11, ABRS 23 juni 2010, nr. 200903855/1/R2, r.o. 2.13.6.
[10] Zie ter illustratie ABRS 24 oktober 2012, nr. 201202859/1/T1/R1, r.o. 12.5, 13.4 en 15.4, ABRS 17 oktober 2012, nr. 201200265/1/R1, r.o. 6.2 en ABRS 5 september 2012, nr. 201106299/1/R4, r.o. 4.5.
[11] ABRS 5 december 2012, nr. 201200904/1/R1, r.o. 11.6.
[12] ABRS 24 oktober 2012, nr. 201202859/1/T1/R1, r.o. 12.5, 13.4 en 15.4.
[13] ABRS 30 mei 2012, nr. 201107537/1/T1/R1, r.o. 2.6.4.
[14] ABRS 4 april 2012, nr. 201004316/1/R1, JM 2012/101, ABRS 26 september 2012, nr. 201111649/1/R1, AB 2013/14, JM 2012/158, ABRS 30 januari 2008, nr. 200608663/1, GST 2008/65, M&R 2008/77, TBR 2008/177 en ABRS 20 juli 2011, nr. 200905658/1/M3.
[15] ABRS 7 november 2012, nr. 201105458/1/R4, BR 2013/21, TBR 2013/30, r.o. 13.2 en ABRS 15 augustus 2012, nr. 201104346/1/R4, r.o. 2.4.4.
[16] Vz. ABRS 31 januari 2013, nr. 201211005/2/R2, r.o. 15 en ABRS 30 januari 2013, nr. 201102290/1/R2, r.o. 16.7.
[17] ABRS 12 maart 2008, nr. 200701994/1, GST 2008/66, JM 2008/44.
[18] De toepassing van deze criteria impliceert dat alleen tot vaststelling van het bestemmingsplan kan worden overgegaan bij 1) ontstentenis van alternatieven, 2) de aanwezigheid van dwingende redenen van groot openbaar belang en 3) het treffen van voldoende compenserende maatregelen.
[19] Zie in dit kader onder meer de talrijke (negatieve) toetsingsadviezen van de Commissie m.e.r. over de bestemmingsplannen met betrekking tot het buitengebied. Deze zijn aan te treffen op de website www.commissiemer.nl.
[20] ABRS 5 december 2012, nr. 201109053/1/R2.
[21] Zie bijvoorbeeld ABRS 11 juli 2012, nr. 201102668/1/R2.
[22] ABRS 22 augustus 2012, nr. 201101467/1/R2.